民資進入壟斷行業：中國市場化改革的必由之路

■/本刊實習記者 辛琳

改革開放30多年來，民營企業在優化資源配置、提高經濟效益以及調動生產者積極性、擴大就業等方面發揮著越來越重要的作用。毫無疑問，“新36條”對民營資本而言是又一里程碑式的政策。

民營經濟對我國國民經濟的蓬勃發展作出了巨大貢獻，已成為國民經濟中最活躍的經濟增長點。2010年5月13日，國務院發布《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，即“新36條”，指出要加快壟斷行業改革，鼓勵民資進入基礎產業和基礎設施、市政公用事業和政策性住房建設、社會事業、金融服務、商貿流通、國防科技工業六大領域。此前，國務院于2005年印發的《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》（即“非公經濟36條”），曾被民營企業視為“春天的到來”。但是，由于政策執行不到位，民間資本不得不面對看不見的“玻璃門”。與“非公經濟36條”相比，“新36條”對民營資本的準入范圍、投資環境等做出了更為開放的規定，措施也更加具體。

當前，我國民營資本的發展環境并不理想。私營控股投資在金融業僅占9.6%，交通運輸、倉儲和郵政業僅占7.5%，水利、環境和公共設施管理業僅占6.6%，國有資本在許多領域仍一股獨大。要想增強經濟增長的內生動力，就必須進一步拓寬民間投資領域和渠道，增強拉動經濟增長的合力。

民資進入四大行業前景展望

“新36條”提及的行業和領域中， 電 信、能源、交通運輸以及金融等領域以前都是民營資本投資的禁區。

1.電信業。“新36條”鼓勵民資進入基礎電信運營市場，這意味著作為電信業壟斷性最強、利潤最豐厚的領域，基礎電信運營市場正式向民資敞開大門。但是，由于電信行業的基礎設施投入大，回收周期長，加上如今技術飛速發展，設備更新換代周期縮短，投資風險就更大。雖然宏觀政策有利于民營資本進入電信業，但作為資金和技術極為密集且壟斷性較高的行業，民營資本在進入的過程中必然會遇到諸多壁壘。在這種情況下，三網融合政策的頒布就成為民營資本進入基礎電信運營的一個契機。三網融合中的一項重要工程是網絡升級和雙向改造，需要耗費大量資金，而廣電系統目前缺乏的正是資金，這也給民資的進入提供了可能性。

民資進入電信業必將給消費者帶來諸多好處。電信市場的競爭，會促進電信業增加業務品種，下調資費，改善服務質量，老百姓將會有更多的選擇，得到更優的服務。

2.能源行業。“新36條”對能源行業明確提出：“鼓勵民間資本參與電力建設。支持民間資本以獨資、控股或參股形式參與水電站、火電站建設，參股建設核電站。”“鼓勵民間資本參與石油天然氣建設。支持民間資本進入油氣勘探開發領域，與國有石油企業合作開展油氣勘探開發。” “支持民間資本參股建設原油、天然氣、成品油的儲運和管道輸送設施及網絡。”這讓一直呼聲極高的關于民間資本進入這些領域終于得到了官方支持。然而，民間資本參與我國核電建設以及油氣開發雖然被認為是未來產業發展的一個趨勢，但具體操作起來還有很多問題仍待解決。

由于國家越來越重視核電產業的發展，希望進入核電建設領域的投資方也非常多，同時，地方政府對核電建設的投資也愈發積極，所以核電項目建設資金非常充足。而民營資本大多規模小、數量多且分散，除非地方政府能夠支持民間資本，否則民營資本很難進入核電領域。核電還是一個敏感的特殊的行業，不允許出現任何失誤。在這種情況下，民營資本進入核電領域并沒有想象中那么容易。

在石油行業，雖然民營石油企業現在積極壯大自身的實力，但其與大型國企相比畢竟資金量不足，難以參與大型項目。政策對石油行業的放開也仍然有限，民營資本雖被允許進入油氣勘探等核心領域，但卻不能獨立進入，仍需與國有石油企業合作。

3.交通運輸業。“新36條”涉及交通運輸業的表述為：“抓緊研究制定鐵路體制改革方案，引入市場競爭，推進投資主體多元化，鼓勵民間資本參與鐵路干線、鐵路支線、鐵路輪渡以及站場設施的建設，允許民間資本參股建設煤運通道、客運專線、城際軌道交通等項目。”

近幾年，隨著以高鐵為代表的交通建設的空前發展，全國鐵路建設也出現了資金缺口。投資鐵路雖然資金量大、周期長，但風險小、收益穩定，對民營資本而言頗具誘惑力。但是民企的資本實力與國企自然不能同日而語，同時，對民營資本來說，具體利益的保障措施還不完善。雖然近年來不斷進行改革，但鐵路自身體制上仍存在很多問題，政企不分始終如一。鐵路運輸企業并非規范的市場主體，而是鐵道部門的行政隸屬單位，與市場運行規律脫鉤。從目前一些合資鐵路和地方鐵路的經營環境和狀況看，它們往往無法獲得與國有鐵路相同的路網使用權和通路權，也就無法獲得相應的經營收益。

另外，公路和軌道交通建設也是“新36條”涉及到的領域。公路和軌道交通投資規模大、回收期長，政府主管部門在實際運作中具有極強的影響力。過去十多年，民營資本在收費公路建設和運營中始終被認為陷入邊緣化。再加上此前政策在公路領域的多變，民資對此仍心存顧忌。在航空領域，民間資本還被鼓勵參與包括民用機場、通用航空設施在內的交通運輸建設。機場投入巨大，其盈利性是民間資本要慎重考慮的問題。對交通運輸領域來說，現在最需要的是在法律上明確保障民間資本的權益，獲得投資者的信心。

4.金融業。“新36條” 對民間資本進入金融服務領域的限制再度“降格”，不僅提出放寬村鎮銀行或社區銀行中法人銀行最低出資比例的限制，還鼓勵民間資本發起設立村鎮銀行。雖然民資進入銀行業的政策障礙已不復存在，但從目前看，在地方中小銀行近年來的增資擴股潮中，地方政府一般還是會傾向選擇國有大型企業。

還有一個不容忽視的問題，由于大部分民營資本來自于傳統行業，許多民營資本對從事金融運營與管理的經驗比較缺乏。同時，由于金融行業的特殊性，銀監會方面必然會對想進入金融業的民間資本設置一些門檻，例如資金要求和相關從業經驗等。但是壟斷行業開放已是大勢所趨，民資銀行的興起肯定會有很大的空間。

“新36條”意義深遠

“新36條”是改革開放30年來國務院第一次專門針對民間投資出臺的綜合性政策文件，其中明確提出政府投資主要用于“關系國家安全、市場不能有效配置資源的經濟和社會領域。”“國有資本要把投資重點放在不斷加強和鞏固關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，在一般競爭性領域，要為民間資本營造更廣闊的市場空間。”這一定位符合市場經濟體制的客觀規律。

當前我國正在進行經濟結構調整變革，經濟發展正處于政府與市場、刺激與內生的交替階段。在股市、樓市投機連續被遏制的敏感期間，“新36條”的亮相有利于充分調動民間投資力量來代替對地產投資的過度依賴，對我國經濟發展方式的轉型是一個重大利好。市場經濟的發展規律證明，沒有充分競爭的市場領域，往往容易充斥經營效率低下、消費者權益受損等突出弊端。因此，民資進入壟斷行業是中國市場化改革的必由之路。好的制度依靠的不是政府的經濟反哺，而是讓更多的要素流動起來，打破行業壟斷，放寬民間資本準入門檻，從而改變金融危機時期加劇的“國進民退”現象。“新36條”給了民間資本一個宣泄的新出口，使民資有望成為拉動中國經濟新一輪增長的引擎。

政策存隱憂 落實是關鍵

然而，民間資本進入壟斷行業并不是一件容易的事。民營經濟發展面臨的體制障礙不是一個文件所能破除的，由于涉及到壟斷行業深層次利益結構的調整，民資進入必將遇到重重阻力。

五年前出臺的“非公經濟36條”就提出鼓勵和引導民間資本進入壟斷行業，破除民間資本進入壟斷行業的政策障礙，也得到了各界高度評價，但遺憾的是各地方、各部門的執行與中央政府的政策明顯脫節，導致政策沒有被落實，民資進入狀況不理想。從現實情況看，放開投資領域的關鍵，不僅在于鼓勵民營經濟進入，更重要的在于現有的壟斷資本要退出。但是，作為既得利益者，壟斷行業當然不會心甘情愿地將自己的利潤拱手相讓，其實力顯然也絕非民資可以相比。民資進入更多領域和行業也將對國有或國有控股企業形成競爭壓力，壟斷行業必將對民資的進入設置重重障礙。因此，要想真正讓民間資本進入壟斷行業，不僅要破除壟斷行業的準入限制，更重要的是要消除種種無形的障礙和阻力，給進去后的民間資本營造一個公平競爭的環境。

另外，“新36條”固然帶給民間資本振奮，但更原則性、細化的規范有待進一步討論，一些詳細政策文件如民資進入的方式等仍然需要相關部門具體貫徹落實。雖然政府出臺一系列利好民資的政策，但如果沒有明確的實施細則出臺，“新36條”只能是空中樓閣。“新36條”實施面臨的障礙重重，如何把決策意志轉化為政策的執行力，讓民資放心進入，這無疑是民資對“新36條”最大的期待。