從街頭官僚理論視角考察我國行政監察制度

■桂在泓

街頭官僚理論是近年來公共行政理論界興起的一個重要的研究領域，它的提出源于對街頭官僚在政策執行中擁有廣泛自由裁量權的關注。街頭官僚不僅在政府雇員中占有較大比重，而且由于現代福利國家的建立，他們所擁有的自由裁量權直接影響許多公民的生活福利。街頭官僚理論的提出和深入研究對我國當下出現的一系列現實問題給出了解釋，對我國公共行政的實踐將產生重大影響，因而對我國行政監察的實踐也有重要的指導意義。本文擬在梳理街頭官僚理論的基礎上，考察我國行政監察制度在基層的運行機制。

街頭官僚理論所關涉的基本問題

街頭官僚是指處于低層次行政執行單位，同時也是最前線的政府工作人員，包括警察、社會工作者、公共福利機構的工作人員、收稅員等等。比照西方街頭官僚的性質與特點，依照我國《公務員法》關于公務員職位類別的規定，大體可以將我國基層行政執法類公務員納入“街頭官僚”的范疇。街頭官僚理論主要關注街頭官僚所擁有的自由裁量權，以及在此基礎上所具備的政策制定能力和對這種能力的內在與外在的控制。一方面，街頭官僚擁有自由裁量權是一個無法避免的事實。另一方面，自由裁量權雖然是微觀意義上的政府決策權，但它的重要價值不可低估；如果這些自由裁量權規制的好，社會公正會在更為具體的層面上獲得實現；反之，社會公正會在民生點滴處逐步喪失。換言之，街頭官僚也是決策者，并在決定“社會的具體物品和服務的配置”過程中，發揮著政治作用。因此，對街頭官僚予以有效規制，意義重大。

對街頭官僚自由裁量權的規制

公共行政學家很早就開始關注官僚在政策制定中的作用以及他們擁有的自由裁量權，并從宏觀和微觀兩個層面對其進行研究。從宏觀層面觀之，官僚的自由裁量權表明公共官僚在執行立法機構的政策時擁有相當大程度的自由度。從微觀層面觀之，官僚的自由裁量權是指具體的政策執行者在推進政策走向現實的時候（具體行政行為），總是需要發揮自己的主觀能動性，以在眾多可能性中作出選擇，從而在政策執行中烙上自己的認識論和價值觀（包括對法律、法規、上級命令的理解和對事實的判斷）。也就是說，具體的政策執行者“具有自主性，必須裁量是治理過程的一個常態。他們具有一定的自由裁量權，其選擇和行動實際上是為廣泛的公共政策提供了實際執行的意義。”后者就是所謂的“街頭官僚”理論。

一般來講，對街頭官僚自由裁量權予以規制存在兩種理路：內在規制與外在規制。內在規制的要義在于，為街頭官僚設置與自由裁量權相應的“分內之事”（可稱之為第一性義務），做到權力與職守對稱、契合，并通過政治社會化和意識形態的灌輸，使得街頭官僚自覺自愿運用自由裁量權完成“分內之事”。外在規制的邏輯強調，為街頭官僚設置因不履行“分內之事”而必須承擔的“不利后果”（可稱之為第二性義務），實現權力與否定意義上的責任對稱、契合，并通過運用“第二性義務”的剛性力量（現實的和潛在的）強行矯正街頭官僚的意志和行為，讓街頭官僚積極履行“第一性義務”。

首先，內在規制對街頭官僚正確行使自由裁量權具有極為重要的意義。一則，街頭官僚如果始終做不到內在守法，他就非常容易鉆法律的空子，甚至以身試法。二則，只有發揮內在規制的力量，才能降低街頭官僚守法成本。相對于外在規制動用重兵對街頭官僚的違法之舉進行全天候監控，內在規制的關鍵在于為街頭官僚守法之善鋪設一條金光大道并在這條大道的前方懸掛一幅絢爛的圖畫以作吸引。外在規制之下，每個街頭官僚時刻緊張，眼神里流露出警惕的神色，就這樣，最多也只能實現“民免而無恥”；而內在規制之下，街頭官僚“有恥且格”，法律已經成為生命的一部分，輝映著他們的自由、全面、健康發展。

其次，內在規制固然重要，但內在規制存在嚴重缺陷，只有結合外在規制才能超越這些缺陷。一則，任何一個社會都無法假定所有街頭官僚在任何時候都自愿自覺的遵守法律。因此，外在規制比內在規制在防止街頭官僚濫用自由裁量權方面更可靠、更持久、更根本。如果沒有外在規制褒善抑惡的強行機制，對街頭官僚濫用自由裁量權的規制必定落到這樣的結局。從這個意義上說，外在規制是對內在規制的一種彌補。二則，一般來說，街頭官僚內在守法具有主觀性、隱蔽性、動態性，從而具有易破碎性。外在規制旨在建立一種剛性的制度安排，不僅能夠在內在規制破碎的情況下擔當整飭秩序的重任，而且能夠有針對的保護、提升內在規制的質量。

街頭官僚的規制與行政監察：基于我國行政生態的考察

街頭官僚理論關注的核心問題是街頭官僚在執行政策中的自由裁量權以及對自由裁量權的規制。從街頭官僚理論出發，當代中國街頭官僚應該從內在與外在兩個層面被予以有效規制。而外在層面的規制實際上就是要通過行政監察制度對街頭官僚的自由裁量權進行有效限制。我國行政監察制度在基層的實踐，很大程度上就是對街頭官僚自由裁量權行使情況的監督和規制。根據街頭官僚的一般理論和我國行政監察體系的基本運作模式的特點，以依法行政為指向目標，我國行政監察制度的主要實踐目標是，通過有效的手段對我國基層行政人員（街頭官僚）進行規制，而且主要是外部規制。

第一，通過掌權政治邏輯的教育，從內在層面控制街頭官僚。

街頭官僚自覺履行第一性義務，即掌權的“分內之事”，只能根源于街頭官僚對掌權政治邏輯的高度認同。在當代中國，街頭官僚掌握公權力存在兩種政治邏輯：為人民服務和為公民服務。一則，任何政府都是服務統治階級事務和服務公共事務的統一。在我國，無產階級專政就是人民民主專政。因此，政府為統治階級服務即“為人民服務”。另一方面，階級斗爭在我國雖然依舊存在，但已經不是社會主要矛盾。公共事務和統治階級事務在最大程度上實現了一體化。因此，政府為公共事務服務在我國也主要意味著政府“為人民服務”。顯然，只要“為人民服務”的旗幟在每一位街頭官僚的心中飄揚，自由裁量權的濫用自然漸行漸遠。二則，按照公共管理學的觀點，政府和公民存在一種涉及權利、義務相互交換的委托合同關系。在這個合同關系中，公民的義務是納稅和遵守各項法規制度，公民的權利是享受政府提供的無瑕疵的公共物品；政府的權利（權力）是頒布各項管理規定和征稅，政府的義務是向公民提供優質的公共物品（包括街頭官僚合理合法行使自由裁量權）。

第二，通過對自由裁量權予以細化和規范，從外在層面控制街頭官僚。

首先，要加強行政責任方面的立法，進一步明確、規范、提高街頭官僚的責任，使其能夠主動擔負起嚴肅行政的義務。針對街頭官僚行使的自由裁量權而言，作為“分內之事”的責任主要是指自由裁量權的行使應該嚴格遵循法律和政策的基本精神，合理行政，不能“合法的踐踏法律”；作為“沒有做好分內之事就須承擔不利后果”的責任主要是指街頭官僚應當承擔的否定性責任，包括街頭官僚向上級行政機關承擔的行政責任和向行政相對人承擔的法律責任。

其次，進一步完善行政復議制度和行政訴訟制度，推動針對街頭官僚的行政問責制走向法治化。沒有健全、有效的行政問責路徑，針對街頭官僚的種種責任規定哪怕再完整、完善，也不過是畫餅充饑。行政復議制度和行政訴訟制度是行政相對人問責街頭官僚的兩種主要渠道。但是，在當前中國，這兩大制度都亟需進一步完善。

再次，必須加強和完善黨內監督，充分發揮黨內監督的職能和權威。一要提高黨內監督意識，營造良好的黨內監督環境和氛圍。二要加強對權力運用的監督，保證權力行使步入正確的軌道。

最后，是建立健全事前監督、過程監督和事后懲罰機制，削弱基層公務員濫用職權的動機。第一，加大對公務員法實施情況的全面監督，通過經?；⒅贫然谋O督堵塞公務員管理工作中的漏洞，并制定相關的公務員行為規范，明確公務員的行為準則，對基層公務員的行政執法過程形成制度約束。第二，拓寬監督渠道,通過各種組織機構來實行監督，建立舉報投訴系統，引入民主監督機制，充分發揮輿論監督的作用，加大對違反公務員法及相關規定的查處力度，確保監督取得實效。再者，要建立具有強大威懾力的事后懲罰機制，即完善行政過錯責任追究制?！?/p>