灣里區生態公益林管護限制性因子研究

黃義松,楊家林,孫建軍,武曉玉

(1.南昌市林業勘察設計隊,江西南昌,330038;2.中國林業科學研究院亞熱帶林業研究所,江西新余 338002)

1 引言

目前世界上主要林業國家對森林功能性分類一般采用兩種方式,將森林分為生產林和非生產林或是將森林分為生產林、非生產林和多用途利用林。我國將森林分為商品林和生態公益林,商品林下分用材林、薪炭林和經濟林,生態公益林下分防護林和特種用途林,對應不同經營利用方式,反映我國林業生產經營方式的復雜性。生態公益林是在森林資源分類經營為林業經營基本思想的歷史背景下出現的,公益性和社會性是其根本特征。相應在利用上也衍生兩個特征。非競爭性和非排他性,即沒有理由排除他人消費這些商品。

社會主義市場經濟條件下生態公益林還具有一定的商品特征,需要經營主體進行投資,并有收益要求,必須遵循市場經濟規律。林業產權制度改革后,林業經營主體進一步分散,相當一部分集體林業被區劃界定為生態公益林,生產經營活動受到限制,所有者無法通過市場機制實現收益;同時生態公益林發揮著涵養水源、保持水土、改善環境等公益功能,并且后者遠遠大于前者。目前我國主要采取國家補償的方法,彌補經營者這部分損失,同時聘請一定數量的護林員對生態公益林進行管護,確保生態公益林工程建設持續穩定發展下去。

2 灣里區生態經濟概況

2.1 灣里區林業概況

灣里區位于南昌西郊西山山脈中段,距市區18km,東南鄰新建縣,西毗安義縣,北接永修縣。全區總面積251km2,約占全市國土總面積的3.2%,在全市有林縣(區)國土面積最小。全區總人口8.4萬人,轄2個街道、3個鎮、1個鄉,11個社區(居委會)、37個行政村。主要河流有錦江、贛江尾閭和修水支流潦河。灣里區屬亞熱帶季風潮濕天氣,雨量充沛,日照豐沛,年降水量1700mm,年均氣溫14.5～17.6℃。灣里區旅游資源十分豐富,古“豫章十景”之一的“洪崖丹井”為全國著名景點,梅嶺森林公園,天寧古寺,洗藥湖避暑山莊聞名海內外。梅嶺森林公園于2004年被國務院列為第五批國家級風景名勝區。

灣里區林地面積1.75萬hm2,森林覆蓋率73.16%,活立木總數蓄積52萬m3,9986.67hm2,森林資源和生態公益林資源十分豐富。由圖1可以看出,灣里區林地和生態公益林面積比重較高,林業用地約占國土總面積的74%,生態公益林面積約占林地面積的60%,如何建設好生態公益林意義重大。

圖1 南昌市各縣區森林資源面積比較

2.2 灣里區林業戰略定位

2.2.1 生態型林業

生態型林業是從傳統以開發木材為主的林業轉為以生態建設為重點的現代性林業產物。灣里區充分利用良好的地理條件和豐富的森林資源,通過對林分的合理改造,形成以生態公益林為主體的森林經營體系,達到保護和利用,平衡和發展,經濟效益和生態效益、社會效益生態的有機統一,為當地民眾的生存和發展提供一個堅實的基礎,最終實現林業經濟功能和生態功能高效持續發展。

2.2.2 景觀型林業

針對境內森林資源好,地理位置便利、旅游區位突出的現狀特點,該區大力建設綠色景觀林業。緊緊抓住造林綠化“一大四小”工程建設和“森林城鄉、花園南昌”建設兩個有利時機,搶抓機遇,加快發展,不動推進造林綠化和景觀林業建設,著重改善樹種單一、結構不合理、質量不高的現況,在遵循森林生態自然演替規律的基礎上對樹種進行合理配置,科學改造,力爭達到“春夏觀花、秋季觀葉”的景觀視覺效果,形成景觀多樣、層次鮮明的高級森林景觀帶。

2.2.3 科技型林業

科學技術是第一生產力,科技發展加速了林業發展。依靠科技發展現代林業是歷史發展的必然趨勢,也是林業發展的必由之路。該區積極利用新的科研成果,把3S等信息技術廣泛應用林業建設當中來,促進林業與信息技術更好結合起來,使其生態效益、社會效益、經濟效益得到充分發揮。

2.2.4 服務型林業

推進林業管理方式轉變,逐漸由生產經營管理型向管理監督服務型轉變,不斷剝離林業主管部門的生產經營功能,由企業代為履行,不斷加大服務功能所占比重,實現林業又好又快發展。

2.3 灣里區生態公益林資源概況

2.3.1 區劃落實情況

灣里區在2001年對生態公益林進行區劃的基礎上,于2007年新增320hm2省級生態公益林,截止到目前為止,全區生態公益林實施規模已經達到9986.67hm2,其中中央生態公益林9666.67hm2,占總面積的96.80%,省級生態公益林320hm2,占總面積的3.20%。

2.3.2 權屬劃分

灣里區生態公益林權屬有國有、集體、個人三種形式,無國鄉聯營。其中個人權屬公益林所占的比例遠遠大于其他權屬類型,個人權屬生態公益林大部分為責任人,每戶平均不到1.5hm2,戶均生態公益林面積較小,難以形成規模效益。

2.3.3 地類和三級林種分布

根據實地調查和在灣里區林業局搜集的資料數據,灣里區生態公益林分布于11個鄉鎮(林場)51個村962個小班,平均每個小班10.38hm2,以有林地為主,混交林較為普遍,絕大部分為森林公園內的風景林。可及度較高,96.8%為國家重點生態公益林,保護等級高;可及度較高,容易受到侵擾和破壞;地類復雜,地貌復雜多樣;個人承包經營為主,經營分散,統一管護困難(表 1、表2、表3、表4)。

表1 權屬劃分

表2 可及度調查

表3 地類分布

表4 三級林種分布

2.4 生態公益林的管護

2.4.1 管護內容

(1)管護宣傳。向全社會區特別是林區農戶宣傳當前國家生態公益林保護方針、政策以及管護知識。

(2)森林防火。加強林火管理是生態公益林管護過程中一項重要內容,及時清理林地內的雜物,建設森林防火林帶,一旦發生火災,組織指揮撲救。

(3)病蟲害防治。按照“預防為主、綜合治理”的方針,立足于“預防”,并采取綜合治理措施(森林植物檢疫、監測預報、生物防治、物理防治、化學防治)加強森林病蟲害防治檢疫。

(4)撫育管理。通過施肥、清雜、間伐等一整套林業生態經營手段,使生態公益林資源數量增長、林分質量提高、結構更加優化,生態公益林林分更加健康穩定。

(5)保護。主要是防止在生態公益林區進行亂砍濫伐、亂捕濫獵、亂采濫挖、偷盜樹木、放牧毀林、采沙取土等破壞行為。

2.4.2 管護機構

良好的管護機制和管理機構對于協調生態公益林各監管部門的關系,促進工程建設具有一定的推動作用。灣里區生態公益林管護機制比較一般,區政府為第一責任人,林業主管部門具體負責,補償資金和管護支出由財政部門直接下發,執法由林政、林業工作站、森林公安局負責執行,監測由勘察規劃部門管,日常維護主要有林權者所有者和由村、組聘請的專(兼)職護林員來進行日常管護,“多龍治水”的現象比較突出,整體效果不太理想(圖2)。

圖2 灣里區生態公益林管理機構示意圖

2.4.3 管護模式

生態公益林按經營措施可以分為造林更新型、封禁管護型、補植改造型、封山育林型、封山護林型、生態疏伐型、生態擇伐型和生態經濟利用型等8個類型。灣里區結合自身特點,發揮封山育林成本低的優點,結合實際,因地制宜,形成以封山育林型為主、生態經濟利用型為輔、其他類型為支撐的生態公益林保護模式。灣里區還根據其生態公益林中有林地面,大力開展森林旅游業,適宜開發種植業、養殖業、休閑娛樂等產業,既保護好資源,又創造經濟效益,實現生態效益與經濟效益并舉,經濟效益促進防護效益提高。

3 生態公益林管護限制性因子分析

3.1 生態公益林管護隊伍復雜

3.1.1 年齡結構偏大

根據《江西省森林條例》、《江西省生態公益林保護管理辦法》和《江西省生態公益林補償資金管理辦法》有關規定,對生態公益林的管護人員的年齡(18～55歲)有嚴格的限制,管護面積也有明確規定(100～200hm2/人)。調查數據顯示,灣里區全區共有專、兼職生態公益林護林員146名,管護人員年齡偏大的現象較為嚴重。平均年齡在18～30歲之間的管護人員占到總人數的2.05%,平均年齡在31～45歲之間的占到了19.86%,46～55歲之間的管護人員所占的比例為77.40%,60歲以上的所占的比例為0.69%。管護人員年齡結構老齡化在一定程度上限定了生態公益林的管護效果,但是人均管護面積特別是國有林場護林人員管護面積較小,從一定程度上彌補年齡偏大的不足。

表5 年齡結構分布

3.1.2 管護人員專業素質偏低

從調查結果來看,生態公益林管護隊伍中,護林員的文化層次從小學到高中不等,以初中文化程度為主(小學文化程度的有15人,初中文化水平的有70人,高中文化有53人),大專及以上文化的護林員8人。從專業素質來看,熟悉一般林業知識有95人,約占65.07%,熟悉一般生態公益林管護知識的有68人,約占46.58%,文化水平偏低,知識結構不合理。

由于生態公益林管護工資低,工作強度大,地方偏遠,當地文化水平高的年輕人通常會考慮待遇較高的其他就業途徑,基本不會從事生態公益林管護工作。管護人員通常為一般林場職工和村、組內年齡大、低學歷的當地居民,流動性較大。

3.1.3 專兼職結構不合理

在2004年以前,灣里區基本沒有專職生態公益林護林員,大多都是村委兼職、村委推薦的人或林場職工選來擔當。林權制度改革后,為加強生態公益林管理工作,逐步規范了生態公益林護林員隊伍建設,共聘請了102名村級專職生態公益林護林員,占總數70%,結構不合理,專職過多,人均管轄范圍小,護林員護林收入少,積極性不高(表6、圖3)。

表6 不同類型護林員利弊分析

圖3 護林員聘用理想效果圖

3.2 經營主體參與性不強

林權制度改革后,山林分山到戶,林農成了林地的主人,由于收益較高,林農經營商品林積極性較高。而對于經營公益林的林農來說,由于分到的山林嚴禁被采伐,參與生態公益林管護的積極性嚴重受阻,甚至產生抵觸心理,使得生態公益林管理保護重任落在了村集體和少數護林員身上。

3.2.1 生態公益林補償標準過低

以經營杉木用材林為例,每年平均純收益約800元/hm2,根據2010年江西省生態公益林補償標準,生態公益林林權所者每年補償收入120元/hm2,總體較低。針對生態公益林補償標準過低的現狀,江西省財政廳、江西林業廳加大了林業惠農政策支持,先后三次提高生態公益林的補償標準,但還是不能彌補農民的經濟損失,使得他們參與生態公益林建設熱情不高,部分林農甚至產生了抵觸情緒。根據調查走訪,當前灣里區林農能夠普遍接受的補償標準大概在20～30元/667m2。

3.2.2 補償模式單一

調查數據顯示,83%林農反映當前生態公益林的補償模式過于簡單化,不管林分質量好壞,不管生態區位重要與否,不管蓄積量多少區位主次,有林地、無林地、火燒跡地、宜林等補償標準一致,這種平均主義的補償機制使林農參與度無法進一步提高(表 7、表 8、表 9)。

表7 2007～2009年灣里區生態公益林補償標準 元/年/667m 2

表8 商品林經營過程中林農參與態度調查表

表9 生態公益林規劃林農參與態度調查表

3.3 投入嚴重不足

生態公益林的非商品性和社會公共收益性這一特點,要求其投資應由國家、各級地方政府、受益者和全社會共同承擔,要體現“誰受益,誰投入”的原則。目前,生態公益林建設資金主要是通過國家和省級投入來完成,市、縣、鄉三級政府尚未建立制度化的補償機制,亦未建立生態受益機制,社會參與度不高。由于資金來源方式過于單一,資金投入絕對數量偏少,導致資金投入嚴重不足。目前盡管國家和省級政府對生態林建設有一定補償資金投入,但與實際建設要求相比,缺口太大。由此可見,資金的不足和繁重的建設、管護任務嚴重影響和制約了生態公益林建設項目的質量。

3.4 木材需求導致管護壓力增加

森林產業是山區的林農主要收入來源,隨著林權制度改革的實施,國家對商品林放活經營,降低林木產品稅費,加上市場木材價格升溫,在一定程度上提高了林農的務林的積極性,開始大量采伐木材來獲取經濟收入。由于灣里用材林面積和蓄積量偏低(表10、表11),在經濟利益的驅使下,部分林農盜伐生態公益林的沖動日增,偷盜現象頻繁發生,給生態公益林的管護工作也帶來較大壓力。

表10 灣里區某林場生態公益林經營成本表

表11 灣里區有林地資源情況一覽表

4 結語

生態公益林建設在灣里區林業建設中具有重要地位,比重大、數量多,灣里區地貌多樣,森林分布不均、林種復雜,管護難度大,具有一定的代表意義,但管護模式單一,補償方式不靈活,林農參與度不高,政府投入偏低,護林員知識結構不合理是限制生態公益林建設主要限制因子,管護工作沒有明確的指導性方案和技術標準來進行量化考核。因此,應進一步加大政府投入,科學制定合理的指導性方案和工作考核標準,構建因地制宜的生態公益林管護模式,實行靈活實際的補償方式,并建設一個高素質的護林員隊伍是管好生態公益林的必由之路。

[1]陳 欽.生態公益林補償研究[M].北京:中國林業出版社,2006.

[2]林 進.公益林與商品林分類指標體系幾項技術標準的研究[M].北京:北京林業出版社,1998.

[3]瑞 龍.生態公益林管護指南[M].北京:中國林業出版社,2006.

[4]歐陽勛志,廖為明,王熙錢,等.江西省生態公益林產權結構優化及其管理對策探析[J].江西農業大學學報,2007(9):17～18.