主體功能區規劃:重整河山?

許圣如

廣袤豐饒的中國西部迎來了最好的時代。7月5日，高規格的西部大開發工作會議無疑是最強的沖鋒號，而在這之前的6月12日，國務院常務會議審議通過的《全國主體功能區規劃》(以下簡稱《規劃》)則是猛烈的催化劑，生態補償機制、優先財政轉移支付等配套政策會從制度上為西部開發“準備充足的錢糧”。

“這是國家在空間開發方面提出的一個新戰略，是中國的一個獨創。”國家發改委副秘書長楊偉民表示，規劃既指引中國發展模式轉變的方向，又設定了一個保護國土及生態環境的底線，而這條底線是直接劃定到行政邊界的硬性規定，不給地方政府太多的模糊空間。

中國社科院城市發展與環境研究中心牛鳳瑞研究員認為，《規劃》選在“十二五”規劃編制期通過，意味著《規劃》在“十二五”期間即將發揮重要作用，“彌補傳統國土管治模式的缺點、制約地方政府片面追求GDP的非理性政績觀，制定一個科學合理的新的整體規劃，為未來數十年內中國各區域發展方向提供指引。”

全國主體功能區將分層次推進，分為國家和省級兩個層面。國家層面將選取30％左右的國土，分為國家優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域四類。其余的全部國土由省級劃定主體功能區。

“這是對目前地方政績考評體系的一個有力糾正。”國家行政學院公共行政教研室主任竹立家分析，中國目前各級地方政府在政績考評上基本上是一個標準，沒能充分考慮各個地區不同的資源環境人口經濟發展的特殊省情、市情、縣情。比如有些地區過度開發，已經到了難以為繼的程度。

不過，竹立家特別注意到一些地方，把“限制開發”類改為“生態發展類”。“這樣的一個改動，事實上意味著政策的松動，仍在強調發展，這是很危險的，多米諾骨牌一路松動下去，最后很可能回到不顧生態，經濟發展至上的老路上來。”

重構經濟新地圖?

其實。在《規劃》制訂過程中，就充斥著中央政府和地方政府，甚至中央部門之間的博弈。

2006年中央經濟工作會議上提出主體功能區規劃的概念——“分層次推進主體功能區規劃工作，為促進區域協調發展提供科學依據。”2007年9月，《規劃》形成初稿，3年后獲通過。之所以經過長時間醞釀慎重推出，除了涉及繁瑣的核算和制度因素外，還牽涉各個地區的發展利益，涉及各個部門政策的調整。

牛風瑞表示，經濟轉型時期，中央和地方的分稅制及事權的下放，導致了地方政府圍繞地區GDP的稅收增長推動經濟增長的激勵和沖動，形成了一個較長時期內由地方政府推動的經濟增長格局。“主體功能區的劃分，就是給地方政府戴上繩索，不可以信馬由韁。”

最受關注和爭議的，是限制開發功能區域的劃定。“由于這些地區本身經濟發展水平比較低，所以對增長經濟有著很強的欲望。但這個區域恰恰被定位為保護環境的重點地區，對工業有著嚴格的控制，而這也就意味著至少在短期內不能快速提高經濟發展速度。有部分官員存在異議也可以理解。”廣東省社科院競爭力研究中心主任丁力分析。

雖然四大主體功能區目前還沒有完全進入操作層面——“這不是一年兩年之間就能完成的事。”但是，潛流之下，是否會使中國的區域經濟勢力進行重構?

此前，整體的國土管治模式將中國分為了東部、中部、西部和東北部四大板塊。“現在提四大主體功能區也沒有否定原來的提法。”國家發改委宏觀經濟研究院國土所副所長肖金成表示，四大主體功能區仍然少不了之前的東中西區域政策的支持。

“四大主體功能區的劃分，可以推動地方管理經濟理念的轉變，不應單純以行政區劃來塑造地方的經濟結構。”牛鳳瑞介紹，主體功能區的劃分，顯然比原有的區域劃分，更能打破行政區劃的界限，促進生產要素在區域間自由流動。

肖金成表示。從去年至今，國務院圍繞已形成的經濟區域，密集批復了十幾個區域規劃。這些區域規劃中，缺少一個指導性的文件來指導各區域的發展。“主體功能區規劃顯然高于這些單一的區域規劃，地方政府不能不顧自身發展定位，忽視全國性、總體性的利益。”

“主體功能區規劃也并非一成不變，在國家經濟社會發展的不同階段，會做出相應的動態調整。”楊偉民表示，但以縣為基本單位劃分主體功能區的原則不會改變。

生態補償難題待解

丁力認為，要使得規劃真正落到實處，有兩個因素非常關鍵：一是財政轉移支付下的生態補償；二是地方政府的績效考核機制要突破。“而這兩點恰恰最難操作。”

限制開發和禁止開發給地方經濟和財政增長帶來的影響不可避免。“這些地方財政收入減少兩三年或許沒問題，但是十年八年的增長受限制，那影響就很大。一個關鍵的問題便是生態補償機制。”丁力表示，從目前來看，雖然也有一定的資金補償，但遠遠不夠。而要真正完善財政轉移支付，地方政府之間的博弈也不容易解決。

由于生態補償發生在不同的地域和領域，其補償主體、補償渠道、補償方式和補償金的籌集、使用和監管，也必須是多樣的。目前由國家發改委西部司牽頭起草的《生態補償條例》正試圖用制度的形式來厘清這些難題。西部地區或會是生態補償政策的最大受益方。

不過，肖金成對于“東部補償西部”的說法并不贊同。在中國現有框架下，要想依靠各省諸侯去解決跨省補償問題，只會弄亂。一旦缺乏中央政府協調機制，許多重要跨界流域和生態功能區的生態補償機制無法建立，一般是上游地區反映強烈，下游盡量回避，免除了治理和恢復生態環境的責任。

在目前的生態補償實踐中，地區間的補償是較弱的一項，“其中最難解決的，就是東西部之間跨省的流域補償。綜觀全國，到目前為止，凡是跨省的流域補償，沒有一個成功的案例。”肖金成表示，目前一些省內的流域生態補償，并不能作為省際補償的樣板。

牛鳳瑞表示，一些東部發達地區認為他們每年給中央上繳那么多稅收，里面應該包含了生態補償金，最好由中央來反哺西部地區。“生態補償已經演化為中央與地方的利益關系協調。”

“在政府層面，打破行政邊界對財政橫向轉移的障礙，發揮市場機制在生態補償中的杠桿作用，建立國家生態補償專項基金。資金來源包括：現有中央財政每年投入的生態建設與保護工程資金，全部納入基金中，通過碳匯交易、礦產資源開發環境恢復費、發行政府債券，將國家對林業、水利、農業、扶貧等專項補助金和相關收費收入按一定比例提留等。”丁力建議應在國家層面設生態補償委員會之類的議事非常設機構，來協調管理，仲裁省際間的有關糾紛。

牛鳳瑞認為要改變財政轉移支付等政策的滯后問題需要對財政體制進行“再改革”。使各地區財政支出的規模主要取決于人口的規模，而不是現在的主要取決于財政收入的規模，這樣地方推動發展的行為才能不被扭曲。針對限制開發和禁止開發地區特

征，應該增設相應轉移支付項目。“逐步建立以均衡性財政轉移支付為主體的轉移支付體系，提高中央和省級財政對生態地區和農業地區的均衡陛轉移支付系數，最終實現地區間人均財政支出水平的均等化。”

GDP崇拜是最大攔路虎

竹立家分析，在中國現行政治體制下，倘若不改變“GDP崇拜”的官員考核機制，《規劃》仍無法落實。這也是國家發改委2007年開始推動以來，全國范圍內遲遲沒有進展的原因所在。

“績效評價是科學開發國土空間的評價導向，應根據不同區域的主體功能定位，實行各有側重的績效評價和政績考核，而不應對所有地區實行同樣內容的考核。”楊偉民表示，對于地區發展的評價，應該突出民眾是否得到實惠，基本民生是否得到改善，資源節約、社會穩定程度等方面。

很長一段時間以來，一些地方政府出現無序開發、不當競爭、盲目攀比GDP等現象，其中一個重要原因就是現行的對地方政府政績考核或者說評價機制不合理、不科學、不規范，從而誘導許多地方領導的短期行為，熱衷于政績工程和面子工程。“對于地方官員來說，更關心的還是自身的政績考核問題。原來的考核機制不改，官員依然會把GDP作為首要的追求。”竹立家分析說。

雖然《規劃》中根據不同功能區域的分類，提出了不同的績效考核體系。比如，針對優化開發區域，將強化經濟結構、資源消耗、自主創新等的評價，弱化對經濟增長的評價；針對重點開發區域實行工業化和城鎮化水平優先的績效評價，突出承接產業和人口轉移方面的考核；對于限制開發的生態地區，強化對提供生態產品能力的評價，不評價工業、財政收入和工業化、城市化等；對于禁止開發區域，主要評價保護自然文化資源的完整性。

“實際上，這只是確定了一個方向，要考慮的應該是具體銜接的問題，這方面一定要出臺相關文件才行。”竹立家表示，這涉及整個干部考評體系的再造，“即使組織部門都沒有那么大魄力去推翻舊有的體系，幾年內打造出一套行之有效的新考評體系，更遑論具體執行的政府部門。”

“二次轉型”之難

事實上，摒棄GDP導向的指標體系，取消GDP政績評價的問題，國內已喊了多年，為什么就沒有大的改觀?“GDP政績導向現在可能只是表象，隨著利益集團的分化，地方政府的很多投資發展計劃已不是為了一個整體性的GDP目標，而是為了其中的集團利益。”牛風瑞表示，部分地方官員越來越膨脹的對個人財富極大化的追尋隱藏在GDP幌子之下，“對于一個完全世俗化的官員階層來說，真正崇拜的是藏在GDP背后的個人利益。”

部分中國官員的利益極大化追尋對中國經濟、社會、政治的影響程度之深，影響范圍之廣，無論怎樣估計都不過分。“分權改革一定程度上已經變成了對核心官員個人的分權。”竹立家認為，要解開現有改革問題的癥結，必須從政府改革來著手。

“制定一個好的規劃并不困難，關鍵在于政府轉型能否突破。”在竹立家看來，2003年，政府已經提出了政府轉型，但政府自身利益傾向加深了轉型的難度。

丁力認為，中國社會面臨著自1978年改革開放以來的第二次轉型。這次轉型與第一次轉型有著本質的不同，30多年以來的第一次轉型主要完成從計劃經濟到市場經濟的轉變，而這次是需要政治、經濟、文化以及社會心理等緊密配合、全面平衡的變革，其難度比第一次要大得多。“既要保持GDP的穩定增長，又要想辦法改善民生，減輕社會集體性焦慮，遏制貧富差距加劇的勢頭，平衡如此復雜的利益關系，尤其是要打破被固化的利益結構，可以想見其中的阻力。”

然而中國經濟增長的空間，已經非常需要果斷地推進改革與轉型。“或許中國過于擔憂經濟轉型帶來的增長速度減緩，從而慣性依賴，使得轉型從根本上缺乏動力。主體功能區規劃或許是一次很好的契機。”丁力認為現在教育、醫療、房價等民生和社會問題集中爆發，實際上觸及了改革開放以來累積下來的矛盾和糾結，已經到了不得不解決的階段。