我國能效電廠建設組織模式研究

吳 鵬，譚顯東，單葆國，韓新陽

（國網能源研究院，北京 100052）

能效電廠的建設一方面可以實現節能減排，有利于緩解能源約束和應對氣候變化，實現低碳發展和綠色發展；另一方面可以降低企業成本，有利于提高企業競爭力。2005年以來，江蘇、廣東、上海等省市開展了能效電廠試點工作，北京、河北等地也正積極探討能效電廠建設。但我國能效電廠工作仍處于探索和試點階段，分析試點過程中存在的主要問題并總結經驗，有利于促進能效電廠在全國的推廣應用。

1 能效電廠在我國的試點情況

1.1 廣東能效電廠建設情況

2008年9月，我國政府及廣東省政府與亞行正式簽署了第一批項目《貸款協議》和《項目協議》，項目貸款于2009年1月9日正式生效。當年2月，第一批項目的子項目單位分別與廣東省亞行貸款能效電廠項目執行中心以及廣東粵財信托有限公司簽訂了《項目合同》及《貸款合同》，至當年6月，第一批項目的子項目單位順利實現提款。

1.1.1 組織管理體系

廣東省能效電廠項目采取執行、評估和監督相對獨立，資金管理與項目管理相對分離的模式，具有一個如圖1所示的全方位的項目實施和管理框架。

圖1 廣東省能效電廠項目實施和管理框架

這一管理體系的主要工作內容為：①廣東省經貿委、省發改委、省財政廳和國資委聯合成立能效電廠項目協調小組，負責項目的全面協調、指導、監督，包括指導項目的總體運作，研究制定項目政策、項目審核、資金安排。省經貿委牽頭協調小組的日常和協調工作。②在廣東省經貿委設立能效電廠項目執行中心，項目執行中心在項目協調小組的統籌領導和省經貿委的具體指導下，負責項目在實施過程中的管理和監控。③由項目執行中心聘請第3方節能測評機構對項目節能效果進行測量、監測和評價。④廣東省財政廳負責向亞行提款，管理貸款專用賬戶，與信托金融服務機構簽訂信托合同，監控貸款資金的運作。信托金融服務機構負責財務評估、資金流管理等財務監督管理方面的工作。⑤廣東省發改委負責下達列入亞行貸款各選項目計劃，審批亞行貸款項目的可行性研究報告及資金申請報告，并報國家發改委備案。⑥廣東省國資委負責省屬國有企業的項目組織發動工作。

1.1.2 貸款運作模式

廣東省政府研究和確定能效電廠項目的貸款模式，對項目的貸款申請與審批程序、償還期限以及子項目單位的擔保責任等均作出明確規定。

（1）貸款申請與審批

該項目申請利用亞行貸款總額為1億美元，目前采用的是廣東粵財信托有限公司（以下簡稱“粵財信托”）負責轉貸的模式。項目貸款采用一次批準、分批實施的審批程序，即除單個子貸款金額超過1000萬美元的項目須報亞行批準以外，亞行執董會只需一次性對總體1億美元的貸款項目和第1批項目進行審批，且貸款可以在15年的貸款期內循環使用。

（2）貸款償還

已簽訂《項目合同》和《貸款合同》的子項目單位，對其尚未提取的貸款本金，目前亞行按0.15%的年率收取承諾費；對已提取但尚未償還的貸款本金，將對其收取利息，利率為中國人民銀行公布的商業銀行6月期的貸款利率，并可在此基礎上允許±10%范圍浮動。由于該項目分批次實施，大部分子項目的投資回收期為3～5年，第1批次的貸款期限為3年，后續批次將根據項目具體情況適當調整。子項目單位獲得貸款后，貸款本息通過其節約的電量來分期償還，第1年不用還本，只需償還利息，從貸款第2年開始陸續償還本金和利息，而項目的配套資金由企業自籌解決。

（3）子項目單位對粵財信托的貸款償還及擔保責任

廣東省財政廳將亞行貸款資金（幣種為人民幣）信托給粵財信托，再由粵財信托轉貸給各個子項目單位，貸款期限為3～5年。作為項目的中間金融機構，粵財信托負責對項目進行財務評估，并對貸款進行組合管理以降低財務風險。為確保貸款資金的安全，粵財信托與子項目借款人簽訂貸款合同，就包括貸款償還及擔保等條款作具體明確的約定。常用擔保方式包括保證擔保、抵押擔保、質押擔保以及其他可以接受的形式。

1.1.3 項目實施效果

第1批項目包含電動機、照明、空調、變壓器及無功補償、鍋爐及電力系統等多類改造項目。據測算，第1批簽約的子項目全部完成后，年節電量將達2.16億kWh，每年可減少燃燒7.16萬tce，節約86.76萬t純凈水。由于減少了煤炭的消耗量，相當于每年減少了16.9萬t二氧化碳、1952 t二氧化硫的排放量。

1.2 江蘇能效電廠建設情況

2005年，江蘇省經貿委與江蘇省電力公司在總結前幾年電力需求側管理經驗的基礎上，開展能效電廠建設，在深入調研和分析的基礎上，啟動了我國首個容量為60萬kW的能效電廠的建設。

1.2.1 組織管理體系

江蘇省能效電廠是由江蘇省經貿委、江蘇省電力公司、國家電網公司DSM指導中心、用戶、能源服務公司、江蘇省節能監察中心參與完成。其中，江蘇省經貿委是融資主體和實施主體，負責能效電廠運作資金的籌集，能效電廠項目的組織、審批、監督和驗收。江蘇省電力公司負責實施激勵政策，即將補貼通過電費折扣的形式返還給有能效電廠項目并取得成效的用戶，同時參與能效電廠項目的審批、監督和驗收。國家電網公司DSM指導中心參與能效電廠項目的審批、監督和驗收，并負責向電力用戶提供技術指導。用戶的角色主要是在政府補貼的基礎上，實施能效電廠項目。江蘇省節能監察中心主要職責是在能效電廠項目驗收階段，進行節能效果的診斷。

為使能效電廠項目建設有序、高效進行，在省級層面成立江蘇省能效電廠項目工作組，工作組由省經貿委電力能源處、省電力公司營銷部以及國家電網公司DSM指導中心等相關人員組成。工作組主要負責對各市報送的材料進行必要的調查、核實，對項目進行集中評審。在完成專家初審工作后，將評審結果（分為好、較好，一般、差4個等級）與各市溝通，再進行復審，形成復審意見和項目建議名單，提交審定。

1.2.2 融資及激勵政策

江蘇省能效電廠實施過程中，政府是融資主體，負責能效電廠運作資金的籌集，籌資的方式主要是自籌資金，籌集資金的方式每年也不盡相同。

籌資資金主要用于補貼那些進行高效設備更換或節能改造的用戶，支持和引導用戶開展能效電廠建設項目。對能效項目的補貼一般是普通設備與高效設備差價的30%～50%。在通過相關評審后給予補貼資金的50%，在能效項目通過驗收后再給予補貼資金的50%。

1.2.3 項目實施效果

2006年，江蘇省在包括冶金、機械、化工、建材等六大行業的309家用電大戶中實施了能效電廠的運作，通過對電動機、拖動類、調速和照明等設備的共計660個項目的技術改造和新增高能效設備，建成了15萬kW的能效電廠。據統計，2006年改造設備總功率87萬kW，安裝變頻調速電動裝置15286臺，實現節約電力8.4萬kW；更新電動機和拖動設備16486臺，實現節約電力4.5萬kW；改造照明設備35萬只，實現節約電力2.1萬kW。

在2006年取得顯著成效的基礎上，2007年和2008年繼續推廣能效電廠項目，3年間共計實現能效電廠容量為45萬kW，年節約電量29億kWh。

目前，我國能效電廠試點過程中存在的問題主要有：①能效電廠建設的相關配套政策、法律法規不健全；②能效電廠組織管理體系不健全，電網企業的作用有待進一步強化；③沒有形成穩定的能效電廠融資渠道，缺乏支持引導資金；④能源服務公司發展緩慢；⑤節能認證和檢測標準、規范不健全，等等。

2 我國能效電廠建設組織模式研究

能效電廠的實施應因地制宜，根據各地不同的實施條件采用不同的組織模式。具體的組織模式主要有以下幾種。

2.1 模式1：以政府為主的項目管理模式

圖2為以政府為主的能效電廠項目管理模式組織圖。

圖2 以政府為主的能效電廠項目管理模式組織圖

在模式1下，政府指定或成立專門的管理部門作為能效電廠項目的實施主體，例如廣東的能效電廠項目執行中心或江蘇的能效電廠項目工作組。該部門統籌管理整個能效電廠的運作，主要負責組織能效電廠項目的規劃、申報、審批、監督、驗收；負責運作資金的籌集；負責相關能效電廠項目運作管理辦法、規范、激勵政策的制定和出臺；負責市場化運作的引導和能源服務市場培育；能效電廠及能效工作的宣傳、培訓和引導。電網企業是主要參與方，在能效電廠建設過程中發揮重要作用，一方面配合政府的項目管理部門開展能效項目，參與能效電廠項目的規劃、審批、監督和驗收；另一方面可以為有實施項目意愿的用戶提供技術指導。能源服務公司通過競標或者直接被指定進行項目實施，主要為用戶提供相關的能源服務，如能效方案的設計、咨詢、能效項目的改造等。第三方認證機構主要是在能效電廠驗收階段進行權威的節能效果的監測和認證。

這種模式的優點有：①由政府部門統籌規劃能效電廠項目，可以利用行政權利協調各職能部門，便于開展工作；②便于爭取財政支持。缺點有：①政府部門工作人員少，且沒有專業知識背景，不熟悉節能方面的專業知識；②與電力客戶接觸機會較少，不了解電力客戶的用電特點及用電設備。

2.2 模式2：以電網企業為主的項目管理模式

圖3為以電網企業為主的能效電廠項目管理模式組織圖。

圖3 以電網企業為主的能效電廠項目管理模式組織圖

在模式2下，政府主要職責是制定節能及能效電廠方面的法律、法規及政策，監管電網企業開展能效電廠建設的情況，從一個能效電廠的實施者轉變為一個引導者和監管者。而且這種監管職能可以委托給第三方認證和監測機構。電網企業不再僅僅是簡單的參與者，而是擔任能效電廠項目的實施主體，接受政府的監管，負責向政府匯報能效電廠建設情況，申請政府資助資金；負責能效電廠項目的規劃、申報、審批、監督、驗收；負責運作資金的籌集；負責相關能效電廠項目運作管理辦法、規范、激勵政策的制定和出臺；能效電廠及能效工作的宣傳、培訓和引導。能源服務公司可以為電網企業設計能效電廠實施方案，也可以為用戶提供相關的能源服務，如能效方案的設計、咨詢、能效項目的改造等。第三方認證機構幫助電網企業在能效電廠驗收階段進行權威的節能效果的監測和認證。

這種模式的優點是：①充分發揮了電網企業行業背景和專業知識優勢。電網企業與電力客戶長期接觸，員工具有很強的技術能力和豐富的管理經驗，有成熟的服務網絡和渠道，有利于能效電廠工作的順利開展。②政府可以致力于政策的研究制定和節能工作的宣傳引導。主要缺點是：在目前的激勵模式下，電網公司會因為開展能效電廠工作而降低售電量，影響企業收入和盈利狀況。這在一定程度上影響電網企業的積極性。

2.3 模式3：以能源服務公司為主的項目管理模式

圖4為以能源服務公司為主的能效電廠項目管理組織圖。

圖4 以能源服務公司為主的能效電廠項目管理模式組織圖

在模式3下，政府主要職責是制定節能及能效電廠方面的法律、法規，出臺優惠政策，例如在稅收、融資擔保、貸款政策等；宣傳引導社會參與節能工作；監管能效電廠項目實施。電網企業一方面可以參與組建節能服務公司，另一方面可以對節能服務公司及電力用戶給與技術上的支持指導。能源服務公司是能效電廠建設的主要力量，與用戶通過簽訂節能效益分享合同來保證各自的利益分享。

這種模式是一種高度市場化的節能運作模式。在前期節能市場培育的基礎上，能源服務公司有了很好的節能服務市場，能源服務公司可以充分發揮其在能源管理方面的專業優勢，電網企業也可以通過提供技術指導或者組建能源服務公司從中獲取利潤。

3 措施建議

3.1 對政府的建議

（1）強化電網企業的實施主體作用，培育節能服務市場。能效電廠要得到持續有效開展，需要建立一個分工合理、定位明確、運轉高效的組織體系。特別是在能效電廠起步階段，需要建立以政府或電網公司為主的組織體系。電網企業與電力用戶接觸最為直接，擁有完備的電力用戶信息，工作機構多，管理經驗豐富，可以在能效電廠建設過程中發揮重要作用。一方面，應將電網公司開展能效服務列入考核；另一方面，應設計有效的激勵機制鼓勵電網企業加大能效方面的投入，補償其因推進能效電廠而造成的售電損失。

各省（區、市）應盡快成立能效執行機構，組織節能技術、產品和新機制的推廣，開展節能宣傳、培訓及信息傳播、咨詢服務，承擔固定資產投資項目節能評估論證等，以保證電力能效工作政策和措施落到實處。我國目前合同能源管理還處在起步階段，可以通過政策解決節能投資市場障礙，推動節能服務公司積極投入能效電廠建設工作，促進節能服務市場的健康發展。

（2）加強政府引導和推動作用，健全節電法規和配套政策

主要內容有：在制定約束性指標、規劃等宏觀引導政策的同時，制定激勵政策和懲罰措施；制定和完善強制性、超前性能效標準，包括主要工業耗能設備、家用電器、照明器具、通用設備及建筑等的能效標準、能耗限額和節電設計規范，提高能耗產品的市場準入門檻；強化對重點耗能企業的節電管理，開展用電審計，編制節電規劃及其實施方案，采取公報、檢查、交流等方式，對企業進行跟蹤、指導和監督；完善能效標識制度，擴大能效標識應用范圍，加大節電宣傳教育力度，使節約用電成為全民的主流意識。

（3）建立長期穩定的能效電廠資金來源

建議通過以下3種渠道建立長期穩定的資金來源：一是通過財政撥款，政府每年從財政收入中提取一定比例的DSM資金，用于本地區能效電廠的建設和可持續發展。二是建立公共效益基金，從電費中收取一個小額的、統一的“系統效益收費”，用于建設能效電廠。三是由政府成立獨立的專業節能融資服務機構，實現節能相關企業與銀行的對接，通過中間融資機制保障雙方的權益。

（4）加強節能認證、檢測、評估體系建設

擁有科學的節能評估、認證體系和機構，對于能效電廠項目的順利實施和驗收十分重要。

建議建立權威的節能認證和檢測機構，并盡快研究能效評估、考核的體系，建立一套完善的能效數據統計制度，制定各種用電設備的節能標準和規范，并開發能效考核技術支持系統，實時量化評估能效項目實施的質量和效果。

（5）大力扶持和推進示范項目實施

建議國家在提高能效要求的同時大力扶持和推進能效電廠示范項目建設，對江蘇、廣東、河北、上海、北京等地開展能效電廠項目給予大力扶持，并盡快總結經驗，向全國推廣。

（6）充分利用合同能源管理機制，促進能效電廠項目的有效實施

合同能源管理是發達國家普遍推行的、運用市場手段促進節能的服務機制。節能服務公司與用戶簽訂能源管理合同，為用戶提供節能診斷、融資、改造等服務，可以大大降低用能單位節能改造的資金和技術風險，充分調動用能單位節能改造的積極性，是行之有效的節能措施。為充分利用市場機制促進節能工作，2010年上半年國家發布了《關于加快推行合同能源管理促進節能服務產業發展的意見》，從資金支持、稅收扶持、金融服務等方面給出了節能服務產業發展的政策。建議充分利用合同能源管理發展的良好環境，引導電力供應商拓展節能服務職能，推動節能服務公司積極投入能效電廠建設工作，促進能效電廠項目的有效實施。

3.2 對電網企業的建議

（1）積極拓展業務領域，將能效電廠建設納入業務職能

隨著電力體制改革的逐步深入，售電主體會逐步增多，電力用戶特別是大用戶會從自身利益出發，選擇價格低廉、服務周到的購電渠道。對于有售電業務的企業來講，開拓節能服務市場也是維護和提高市場份額的重要手段。因此，電網企業應積極拓展業務職能，將能效電廠建設工作納入主營業務工作中來。

電網企業在開展能效電廠的過程中，可以有針對性地研究用戶需求，提高服務質量。建議電網企業充分利用人才、經驗等優勢，盡快建立有開拓能力的節能服務機制，成立相應的專業服務隊伍，在電力營銷領域進行制度創新，增強同社會節能服務公司的競爭能力。

（2）積極協助政府開展相關政策研究，爭取政策支持

電網企業應爭取在以下幾個方面得到政府的政策支持：一是要積極爭取電網企業作為能效電廠實施主體的地位。二是要積極爭取政府的資金支持，建立長期穩定的資金來源渠道。三是要積極爭取財稅方面的優惠政策。四是要積極爭取將能效電廠建設成效納入企業考核。電網企業開展DSM或能效電廠的成效得到政府的認可和有效激勵，才能提高電網企業參與能效項目的積極性，推動這一工作的持續有效開展。

（3）為用戶提供節能診斷服務，提升服務質量

為用戶提供節能診斷服務，不僅可以提升電網企業的服務水平，為用戶提供增值服務，還可以深入履行電網企業的社會責任。因此，建議電網企業應逐步培養和儲備節能服務診斷方面的人才，在開展能效電廠過程中，積極為用戶提供節能診斷服務，引導用戶積極參與能效項目。

（4）開展能效電廠相關知識培訓，加強宣傳和引導

各級電網企業應積極開展DSM和能效電廠經驗交流及專業培訓，充分利用各地電力營業廳（展示廳）、網站、客戶服務電話、專業刊物等宣傳渠道，形成能效電廠宣傳的常態機制；繼續開展科學用電系列活動，不斷創新科學用電進校園、進社區、進企業等宣傳活動的形式，在全社會營造良好的氛圍，推動能效電廠的有效推廣。

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