城市公共服務(wù)供給狀況的實(shí)際測(cè)度與綜合評(píng)價(jià)
——基于河南省18地市的量化分析

◎ 黃新華 劉 祺

城市公共服務(wù)供給狀況的實(shí)際測(cè)度與綜合評(píng)價(jià)
——基于河南省18地市的量化分析

◎ 黃新華 劉 祺

本文依據(jù)“公共服務(wù)指標(biāo)設(shè)計(jì)項(xiàng)目工作邏輯模型”，采用隸屬度分析、相關(guān)性分析等定量研究方法，設(shè)計(jì)出一套公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，綜合評(píng)價(jià)了河南省18個(gè)地市公共服務(wù)供給狀況并提出相應(yīng)的政策建議。

公共服務(wù)能力 指標(biāo)體系 實(shí)際測(cè)度 綜合評(píng)價(jià)

“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，不斷擴(kuò)大公共服務(wù)，逐步形成惠及全民、公平公正、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系”①是推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的必由之路。“十一五”期間，河南省各級(jí)政府在切實(shí)履行公共服務(wù)職能，改善民生，建設(shè)服務(wù)型政府方面取得了長(zhǎng)足發(fā)展，成效顯著。構(gòu)建一套公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)河南省18個(gè)地市公共服務(wù)供給狀況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)分析、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善發(fā)展，對(duì)于推進(jìn)地方服務(wù)型政府建設(shè)，改善城市公共服務(wù)供給質(zhì)量有著重要價(jià)值及參考作用。

一、指標(biāo)體系的構(gòu)建及測(cè)度

1．指標(biāo)體系構(gòu)建的原則

體系構(gòu)建應(yīng)遵循一些指標(biāo)設(shè)計(jì)的普遍原則，如代表性：各層次指標(biāo)能最好地表達(dá)所代表的層次；確定性：是指指標(biāo)值確定，其高低在評(píng)價(jià)中有確切含義；可比性：評(píng)價(jià)結(jié)果能進(jìn)行橫向、縱向比較；獨(dú)立性：各指標(biāo)應(yīng)具有獨(dú)立信息，相互不能替代。除此之外，由于公共服務(wù)的特殊性，必須特別強(qiáng)調(diào)以下兩項(xiàng)原則：公眾導(dǎo)向原則和結(jié)果導(dǎo)向原則。這是因?yàn)椋阂环矫妫卜?wù)的全部工作最終都要落實(shí)在針對(duì)居民需要的各項(xiàng)具體工作任務(wù)上，這一基本特點(diǎn)決定了公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建構(gòu)中的顧客導(dǎo)向特點(diǎn)，公共責(zé)任與顧客至上的理念貫穿其中。在指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)與選擇過(guò)程中，公眾導(dǎo)向原則主要是通過(guò)以下方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的：一是指標(biāo)的開(kāi)發(fā)與初步設(shè)計(jì)能夠吸納公眾的意見(jiàn)，所提出的指標(biāo)體系應(yīng)該涉及、包括那些公眾關(guān)心、公眾急切需要獲取信息的服務(wù)環(huán)節(jié)或事項(xiàng)；二是初始指標(biāo)確定后，要通過(guò)廣泛的公眾調(diào)查來(lái)進(jìn)行指標(biāo)的篩選，從而增加指標(biāo)的合法性以及與公眾利益的相關(guān)性。

另一方面，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域存在重投入輕產(chǎn)出的現(xiàn)象，成本和收益的偏離造成了經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)，與建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)背道而馳。因此，公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建構(gòu)應(yīng)強(qiáng)調(diào)結(jié)果為導(dǎo)向，注重成本效益分析，而不只是關(guān)注投入，關(guān)注的焦點(diǎn)在于效益。在指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)過(guò)程中，結(jié)果導(dǎo)向主要體現(xiàn)為指標(biāo)體系更多地由質(zhì)量、結(jié)果或影響指標(biāo)構(gòu)成，而非傳統(tǒng)的投入指標(biāo)。投入指標(biāo)主要是作為在質(zhì)量、結(jié)果不好測(cè)量時(shí)的替代性指標(biāo)，或者是在公眾需求更多地可以由投入來(lái)體現(xiàn)時(shí)，結(jié)果導(dǎo)向原則與公眾導(dǎo)向原則相結(jié)合的指標(biāo)選擇。

2．指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)方法

為了提高指標(biāo)評(píng)估的準(zhǔn)確度，本文采用公民滿意度和機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相結(jié)合的方法，通過(guò)相應(yīng)的數(shù)據(jù)獲取方式，計(jì)算出滿意度和供給數(shù)據(jù)值，最后根據(jù)兩者權(quán)重的設(shè)置測(cè)評(píng)出指標(biāo)的績(jī)效水平。

首先，根據(jù)公共服務(wù)指標(biāo)設(shè)計(jì)項(xiàng)目工作邏輯模型②（見(jiàn)圖1）界定公共服務(wù)的領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)、公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、住房就業(yè)、文化體育八大領(lǐng)域，每一個(gè)領(lǐng)域下含若干個(gè)公共服務(wù)評(píng)估指標(biāo)，通過(guò)工作邏輯模型清晰地表達(dá)出公共服務(wù)領(lǐng)域的產(chǎn)出，其遠(yuǎn)期成果為社會(huì)效益③，結(jié)合結(jié)果導(dǎo)向原則，綜合考慮外部因素的影響，這樣就可以較為系統(tǒng)地確定與各個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域績(jī)效考評(píng)最為相關(guān)的指標(biāo)，建構(gòu)起一套理論設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系框架。

圖1 公共服務(wù)指標(biāo)設(shè)計(jì)項(xiàng)目工作邏輯模型

其次，通過(guò)公眾訪談，了解公眾的公共服務(wù)需求，特別是所關(guān)注的公共服務(wù)中的相關(guān)事項(xiàng)，并基于這些關(guān)注事項(xiàng)概括、提煉出一組指標(biāo)。結(jié)合公共服務(wù)供給的實(shí)際情況進(jìn)行指標(biāo)整合：“理論設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系框架+訪談基礎(chǔ)上提煉出的備選指標(biāo)=一套初選實(shí)效指標(biāo)組合”。在此過(guò)程中輔以統(tǒng)計(jì)年鑒規(guī)范指標(biāo)名稱，便于實(shí)際應(yīng)用中指標(biāo)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和轉(zhuǎn)化。進(jìn)而設(shè)計(jì)指標(biāo)篩選調(diào)查問(wèn)卷（問(wèn)卷采用里克特量表五個(gè)程度值設(shè)置）。

然后，開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查，根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)行隸屬度分析，隸屬度是模糊數(shù)學(xué)的一個(gè)概念，指元素屬于某個(gè)集合的程度。隸屬度Ri=Mi/n。R值很大，表明該指標(biāo)在很大程度上屬于模糊集合，即該評(píng)估指標(biāo)在評(píng)估模型中很重要，可以保留下來(lái)進(jìn)入第二輪評(píng)價(jià)體系；反之，該評(píng)估指標(biāo)則必須予以刪除。將調(diào)查“非常重要”和“比較重要”這兩評(píng)估度下的有效百分比相加，計(jì)算出各指標(biāo)均值，在此基礎(chǔ)上確定一個(gè)臨界值3.55，從初選實(shí)效指標(biāo)中綜合權(quán)衡出一套終選實(shí)效指標(biāo)。

接著，進(jìn)行相關(guān)性分析，通過(guò)對(duì)被調(diào)查群體的職業(yè)、身份分析，檢驗(yàn)是否存在因問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象界定的局限表達(dá)（如職業(yè)背景），導(dǎo)致對(duì)某一方面的指標(biāo)有較強(qiáng)的偏好性而誤刪指標(biāo)。同時(shí)，評(píng)價(jià)指標(biāo)之間很可能存在著高度的相關(guān)性，這種高度相關(guān)的指標(biāo)會(huì)使被評(píng)價(jià)對(duì)象的信息過(guò)度重復(fù)使用，從而極大地降低評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性合理性。運(yùn)用SPSS16.0軟件對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行相關(guān)分析，第一步，對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，由于評(píng)估指標(biāo)的量綱不同，需要對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱化處理以減少不同計(jì)量單位對(duì)分析結(jié)果的影響。第二步，計(jì)算各個(gè)評(píng)估指標(biāo)之間的簡(jiǎn)單相關(guān)系數(shù)Rij，得到各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的相關(guān)系數(shù)矩陣。第三步，根據(jù)研究需求，給定一個(gè)臨界值M（研究設(shè)定為0.75）（0＜M＜1），當(dāng)Rij＞M，則刪除隸屬度較低的一個(gè)指標(biāo)，若Rij＜M，則同時(shí)保留兩個(gè)評(píng)估指標(biāo)。通過(guò)對(duì)評(píng)估指標(biāo)之間相關(guān)性的分析，找出相關(guān)性高的指標(biāo)并刪除其中隸屬度較低的一個(gè)，以此避免被評(píng)價(jià)對(duì)象信息的過(guò)度重復(fù)使用。

最后，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)的基本原則，進(jìn)一步優(yōu)化指標(biāo)，以提高評(píng)估的準(zhǔn)確度，并設(shè)立出指標(biāo)相應(yīng)的數(shù)據(jù)收集方法，以及評(píng)估責(zé)任單位，確定出最終的指標(biāo)體系，包括33個(gè)專項(xiàng)指標(biāo)，1個(gè)“公民滿意度”通用指標(biāo)（見(jiàn)表1）。

3．指標(biāo)體系的信度與效度檢驗(yàn)

（1）信度檢驗(yàn)。采用內(nèi)部一致性信度法的方法來(lái)檢驗(yàn)上述評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的可靠程度。內(nèi)部一致性信度（internal consistent reliability）是根據(jù)評(píng)估體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的一致性程度，對(duì)測(cè)量信度作出評(píng)定。運(yùn)用Cronbach’s α系數(shù)來(lái)評(píng)定評(píng)價(jià)體系的內(nèi)部一致性信度，α系數(shù)的計(jì)算公式如下：

公式中K為評(píng)價(jià)體系中所包含的評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)量（該評(píng)價(jià)體系K=33），即為第i個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的方差，S2是評(píng)價(jià)總分的方差。運(yùn)用公式對(duì)問(wèn)卷調(diào)查中采集的相關(guān)數(shù)據(jù)，利用SPSS16.0統(tǒng)計(jì)軟件中的信度分析處理，得出公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)的內(nèi)部一致性信度Cronbach’s α系數(shù)。計(jì)算結(jié)果顯示，公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的α系數(shù)均在0.7以上，可信度較高。

（2）效度檢驗(yàn)。效度表明測(cè)量結(jié)果與外部標(biāo)準(zhǔn)之間的相關(guān)程度，相關(guān)程度越高表明測(cè)量結(jié)果越有效。本文采用內(nèi)容效度的檢驗(yàn)方法，來(lái)檢驗(yàn)測(cè)量結(jié)果的有效程度。內(nèi)容效度（content validity）是指對(duì)單項(xiàng)和總和的相關(guān)效度分析，評(píng)判調(diào)查問(wèn)卷所設(shè)計(jì)的選項(xiàng)能否代表所反映的內(nèi)容或主題。計(jì)算公式為如下：

公式中ne為評(píng)判中認(rèn)為某評(píng)價(jià)指標(biāo)很好地表示了測(cè)量?jī)?nèi)容范疇的評(píng)判者人數(shù)；n為評(píng)判者總?cè)藬?shù)④。筆者選擇了50位專家和政府官員來(lái)做評(píng)判，確定該評(píng)價(jià)體系的指標(biāo)與公共服務(wù)供給能力之間關(guān)系的密切程度。在回收的47份有效評(píng)價(jià)問(wèn)卷中，有42位評(píng)判人員認(rèn)為這些評(píng)價(jià)指標(biāo)很好地反映了公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的內(nèi)容。計(jì)算出內(nèi)容效度CV為0.79，這說(shuō)明該評(píng)價(jià)指標(biāo)體系達(dá)到效度要求。

二、公共服務(wù)供給狀況的綜合評(píng)價(jià)

公共服務(wù)供給狀況的綜合評(píng)價(jià)包括數(shù)據(jù)收集、權(quán)重確定、無(wú)量綱化、統(tǒng)計(jì)分析、政策選擇五個(gè)步驟，通過(guò)應(yīng)用“公共服務(wù)綜合評(píng)價(jià)指數(shù)模型”，將層次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）與無(wú)量綱化過(guò)程相結(jié)合，將政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)測(cè)算結(jié)果與公民滿意度測(cè)評(píng)結(jié)論相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市公共服務(wù)供給能力的綜合評(píng)價(jià)分析。

表1 城市公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

圖2 公共服務(wù)綜合評(píng)價(jià)指數(shù)模型

1．?dāng)?shù)據(jù)收集

公共服務(wù)評(píng)價(jià)體系中的“硬”指標(biāo)（定量指標(biāo)）以統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行計(jì)算得到，“軟”指標(biāo)（定性指標(biāo)）“公民滿意度”則將標(biāo)準(zhǔn)化的問(wèn)卷量表轉(zhuǎn)化為量化數(shù)據(jù)納入評(píng)價(jià)因素集。對(duì)于“硬”指標(biāo)的數(shù)據(jù)收集，本文通過(guò)查詢CNKI中國(guó)宏觀數(shù)據(jù)挖掘分析系統(tǒng)，并嚴(yán)格遵照2009年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒、河南省統(tǒng)計(jì)年鑒獲取數(shù)據(jù)資料，由于城市統(tǒng)計(jì)年鑒的某些指標(biāo)有偏差，在盡量統(tǒng)一口徑的基礎(chǔ)上，個(gè)別缺失數(shù)據(jù)的彌補(bǔ)則采用歷史數(shù)據(jù)乘以發(fā)展速度予以估計(jì)，或者用其他近似口徑的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)估算。對(duì)于“軟”指標(biāo)的數(shù)據(jù)獲得，采取問(wèn)卷調(diào)查的形式，調(diào)查對(duì)象為河南省各市主城區(qū)居民，調(diào)查內(nèi)容為市民對(duì)城市各個(gè)領(lǐng)域公共服務(wù)的滿意度評(píng)價(jià)。

2．權(quán)重確定

實(shí)際應(yīng)用公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，需要對(duì)具體評(píng)價(jià)指標(biāo)賦予權(quán)重。目前常用的方法有主觀構(gòu)權(quán)法和客觀構(gòu)權(quán)法⑤。為了盡量減少主觀因素的影響，本文選擇了組合權(quán)重法進(jìn)行權(quán)重賦值，即綜合采用層次分析法、德?tīng)柗品ā蓛杀容^賦值法等，確定評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重向量。

首先把問(wèn)題條理化、層次化，構(gòu)建公共服務(wù)評(píng)價(jià)的層次結(jié)構(gòu)模型，明確系統(tǒng)評(píng)價(jià)的因素集合。公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的評(píng)價(jià)性指標(biāo)包括8大領(lǐng)域，包括33個(gè)專項(xiàng)指標(biāo)，1個(gè)“公民滿意度”通用指標(biāo)。根據(jù)層次分析原理，一個(gè)三層次評(píng)價(jià)指標(biāo)體系按最高層（目標(biāo)G）、中間層（一級(jí)指標(biāo)Fi,i=1,2,…,n）和最低層（二級(jí)指標(biāo)Fij,i=1,2,…,n; j=1,2,…,m）的形式排列。則在公共服務(wù)評(píng)價(jià)體系中，F(xiàn)代表8大公共服務(wù)領(lǐng)域（一級(jí)指標(biāo)）Fi的集合，記為F={Fi}（i=1,…,8），其對(duì)應(yīng)的權(quán)重體系為{Wi}（i=1,…,8）；Fi代表各公共服務(wù)領(lǐng)域下屬專項(xiàng)指標(biāo)（二級(jí)指標(biāo)）Fij的集合，記為Fi={Fij}（ i=1,…,8; j=1,2,…,7），其對(duì)應(yīng)的權(quán)重體系為{Wij}（i=1,…,8; j=1,2,…,7）。由于公共服務(wù)各領(lǐng)域均與民眾生活息息相關(guān)，孰優(yōu)孰劣難以區(qū)分，故將其權(quán)重等分。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)造層次結(jié)構(gòu)模型的子目標(biāo)成對(duì)比較判斷優(yōu)選矩陣，采用T.L.Saaty層次分析法中9個(gè)評(píng)分等級(jí)作為量化標(biāo)度（見(jiàn)表2），運(yùn)用兩兩賦值法計(jì)算各公共服務(wù)領(lǐng)域下屬專項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重。

表2 目標(biāo)樹(shù)圖各層次評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)

以基礎(chǔ)教育領(lǐng)域?yàn)槔\(yùn)算過(guò)程如下：構(gòu)造基礎(chǔ)教育領(lǐng)域子目標(biāo)成對(duì)比較判斷優(yōu)選矩陣（見(jiàn)表3），按公式計(jì)算初始權(quán)重系數(shù)，同理計(jì)算出按公式計(jì)算歸一化權(quán)重系數(shù)得用同樣方法可獲得其他各公共服務(wù)領(lǐng)域下屬專項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)此外，通過(guò)專家問(wèn)卷咨詢，得出統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)專項(xiàng)指標(biāo)體系與公民滿意度通用指標(biāo)體系的權(quán)重分別為0.4638、0.5362。

3．無(wú)量綱化

評(píng)價(jià)指標(biāo)內(nèi)涵不一口徑各異，諸多指標(biāo)不能直接進(jìn)行數(shù)量計(jì)算和比較。在進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)以前，需要采取標(biāo)準(zhǔn)變換方法將各指標(biāo)屬性值統(tǒng)一變換到[0,1]范圍內(nèi)，對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)值進(jìn)行無(wú)量綱化。公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)類型不同，指標(biāo)轉(zhuǎn)化成評(píng)價(jià)值的方法也不同。有兩種類型：成本型和效益型，又稱為越小越好型和越大越好型。對(duì)于評(píng)估指標(biāo)ui∈u，設(shè)其值域?yàn)閐i=[min（xi）,max（xi）]，其中min（xi）和max（xi）分別代表評(píng)估指標(biāo)ui的最小值、最大值，定義：（i=1,2,…,n）。

表3 基礎(chǔ)教育領(lǐng)域子目標(biāo)成對(duì)比較判斷優(yōu)選矩陣

評(píng)估指標(biāo)ui的屬性值（具體值）xi必須實(shí)現(xiàn)無(wú)量綱化后的標(biāo)準(zhǔn)函數(shù)，即計(jì)算指標(biāo)具體的隸屬度，才能進(jìn)行屬性間的相對(duì)比較。本文根據(jù)評(píng)估指標(biāo)的類型，當(dāng)zi∈[0,1]，其中是定義在值域di上的指標(biāo)ui無(wú)量綱化的標(biāo)準(zhǔn)函數(shù)。給出下列兩種無(wú)量綱化標(biāo)準(zhǔn)函數(shù)：

（1）成本型評(píng)估指標(biāo)無(wú)量綱化的標(biāo)準(zhǔn)函數(shù)（ui∈U1）：

xi∈[min（xi）,max（xi）]

（2）效益型評(píng)估指標(biāo)無(wú)量綱化的標(biāo)準(zhǔn)函數(shù)（ui∈U2）：

（注：Zi為單級(jí)指標(biāo)的無(wú)量綱值，當(dāng)我們計(jì)算多級(jí)指標(biāo)，如二級(jí)指標(biāo)時(shí)，無(wú)量綱值表示為Zij,i=1,2,…,n; j=1,2,…,m, 計(jì)算Zij的方法參照上文Zi的計(jì)算過(guò)程）。

4．綜合評(píng)價(jià)

計(jì)算專項(xiàng)指標(biāo)總得分、公民滿意度通用指標(biāo)總得分，然后加權(quán)算出公共服務(wù)綜合評(píng)價(jià)得分，最終以此為基礎(chǔ)進(jìn)行綜合排序和評(píng)價(jià)分析。

運(yùn)用全部評(píng)價(jià)對(duì)象的評(píng)價(jià)分值Z和權(quán)重W進(jìn)行加權(quán)計(jì)算，得到各公共服務(wù)領(lǐng)域下單指標(biāo)評(píng)價(jià)得分為：pij=Zij×100；而公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)得分為：為參評(píng)數(shù)）；同時(shí)，將公民滿意度問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果無(wú)量綱化，計(jì)算出公共服務(wù)領(lǐng)域公民滿意度得分為Mi，則單個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域綜合得分為：Ti=0.4638×Pi+0.5362×Mi（i=1,2,…, n, n為參評(píng)數(shù)）。另外，為了方便地顯示各評(píng)價(jià)對(duì)象在某個(gè)領(lǐng)域內(nèi)相對(duì)于整體平均水平的相對(duì)量，應(yīng)計(jì)算出單個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)指數(shù)SSI，公民滿意度通用指標(biāo)評(píng)價(jià)指數(shù)CSI，單個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域綜合評(píng)價(jià)指數(shù)SCI。

據(jù)此，就可以進(jìn)行所有專項(xiàng)指標(biāo)排序、整體公民滿意度排序、單個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域綜合評(píng)價(jià)排序、城市整體公共服務(wù)供給狀況的排序以及各種評(píng)價(jià)分析。

三、結(jié)論及政策建議

遵循以上步驟，將數(shù)據(jù)代入“公共服務(wù)綜合評(píng)價(jià)指數(shù)模型”，可以得出河南省18地市公共服務(wù)各綜合評(píng)價(jià)指數(shù)（見(jiàn)表4），通過(guò)數(shù)據(jù)分析得出的基本結(jié)論和政策建議如下。

1．各地市基本公共服務(wù)供給非均等化

河南省各地市基本公共服務(wù)非均等化問(wèn)題較為突出，這點(diǎn)可從公共服務(wù)綜合評(píng)價(jià)指數(shù)的變異系數(shù)GI、GSSI、GCSI數(shù)值看出。如表4、表5所示，公共服務(wù)綜合評(píng)價(jià)指數(shù)的變異系數(shù)GI、GSSI、GCSI等數(shù)值偏離1的程度越大意味著公共服務(wù)供給非均等化現(xiàn)象越嚴(yán)重。對(duì)于由機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)得出的公共服務(wù)各領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)指數(shù)SSI可見(jiàn)，排名靠前的鄭州、濟(jì)源、洛陽(yáng)三個(gè)城市，在醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，SSI數(shù)值遠(yuǎn)高出排名靠后的信陽(yáng)、商丘、周口等城市，一些領(lǐng)域指數(shù)最大值最小值差距達(dá)到2倍以上。

各地市資源稟賦、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量等諸多因素綜合決定了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在不同程度的差異，而這種差異直接造成各地市政府財(cái)政支出或財(cái)力的縱向和橫向失衡。在我國(guó)“過(guò)渡性”分稅制財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付制度尚不健全的大背景下，中心城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，稅源基礎(chǔ)穩(wěn)定，財(cái)力充裕且增長(zhǎng)速度較快，政府提供基本公共服務(wù)的能力強(qiáng)；反觀省域內(nèi)偏遠(yuǎn)城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，財(cái)力相對(duì)不充裕，政府基本公共服務(wù)的能力較弱。

由于公共財(cái)政在促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化中責(zé)無(wú)旁貸也大有可為，因此，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)按照逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的要求，加大財(cái)政投入力度，縮小地區(qū)服務(wù)差距，通過(guò)完善公共財(cái)政體系，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，關(guān)注民生，并以制度創(chuàng)新為基礎(chǔ)，形成可持續(xù)的基本公共服務(wù)財(cái)政支撐機(jī)制。現(xiàn)階段，政府應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)“建設(shè)型財(cái)政”向“服務(wù)型財(cái)政”的轉(zhuǎn)變，壓縮經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，把財(cái)政資金從生產(chǎn)性和盈利性領(lǐng)域退出來(lái)，不斷深化政府機(jī)構(gòu)改革降低行政成本，把新增財(cái)政收入主要用于公共服務(wù)上來(lái)。通過(guò)合理配置財(cái)政資源、補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付等縮小地區(qū)間公共服務(wù)水平差距，增加對(duì)基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、住房就業(yè)等領(lǐng)域的財(cái)政支出促進(jìn)社會(huì)成員間享有均等化的基本公共服務(wù)。

表4 城市整體公共服務(wù)各綜合評(píng)價(jià)指數(shù)

表5 公共服務(wù)各領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)指數(shù)

2．民生領(lǐng)域公共服務(wù)供給相對(duì)薄弱

雖然近年河南省社會(huì)事業(yè)發(fā)展較快，但由于歷史欠賬較多，大多數(shù)地區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、住房就業(yè)等一些民生領(lǐng)域公共服務(wù)供給相對(duì)薄弱。從表5公共服務(wù)各領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)指數(shù)SSI可見(jiàn)，在社會(huì)保障、住房就業(yè)等民生領(lǐng)域，各個(gè)城市均處于較低水平；醫(yī)療衛(wèi)生、公共教育等服務(wù)領(lǐng)域，除鄭州、洛陽(yáng)等個(gè)別基礎(chǔ)條件較好的城市外，大多數(shù)地區(qū)在民生領(lǐng)域發(fā)展相當(dāng)滯后，與排名靠前城市差距較大。為此，一要推進(jìn)教育優(yōu)先發(fā)展工程，優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)基礎(chǔ)教育建設(shè)，全面實(shí)施城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育，加快普及高中階段教育，并逐步提升教學(xué)質(zhì)量。二要做好做實(shí)就業(yè)工作，通過(guò)擴(kuò)大就業(yè)容量，把產(chǎn)業(yè)升級(jí)與扶持就業(yè)創(chuàng)業(yè)緊密結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工的教育、培訓(xùn)以及轉(zhuǎn)移就業(yè)的引導(dǎo)和服務(wù)工作，總結(jié)推廣成熟有效的創(chuàng)業(yè)模式，完善和落實(shí)市場(chǎng)準(zhǔn)入、小額擔(dān)保貸款、免費(fèi)就業(yè)服務(wù)等扶持政策，支持自主創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)。三要完善社會(huì)保障體系，建立健全社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫為核心的社會(huì)保障體系，打造城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)網(wǎng)的社會(huì)保障服務(wù)平臺(tái)。四要深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，完善公共衛(wèi)生服務(wù)體系，全面實(shí)施國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，統(tǒng)籌醫(yī)療服務(wù)資源，分散就醫(yī)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，解決群眾看病貴和看病難的問(wèn)題，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，讓全省人民充分享受改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，進(jìn)一步激發(fā)加快發(fā)展的動(dòng)力與活力。

3．公共服務(wù)供給狀況與公共服務(wù)受眾群體（公民）滿意度之間存在失衡

通過(guò)將河南省各地市政府公共服務(wù)供給狀況的機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與問(wèn)卷調(diào)查得出的公眾滿意度進(jìn)行對(duì)比，可以驗(yàn)證機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。從河南省各市公共服務(wù)供給狀況評(píng)價(jià)聚類分析結(jié)果可見(jiàn)（表6），在Ⅰ類、Ⅳ類城市中，比較機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和公眾滿意度分值，兩者成正相關(guān)，即機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映出高（低）水平公共服務(wù)，相應(yīng)公眾滿意度較高（低），說(shuō)明公眾對(duì)政府的工作是持認(rèn)可（不認(rèn)可）態(tài)度，機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)較準(zhǔn)確反映出公共服務(wù)供給情況；在Ⅱ類、Ⅲ類城市中，機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和公眾滿意度分值，兩者成負(fù)相關(guān)。

表6 河南省各市公共服務(wù)供給狀況評(píng)價(jià)聚類分析結(jié)果

出現(xiàn)兩型數(shù)據(jù)分歧的原因可能是由于問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象覆蓋面不夠廣，亦可能因?yàn)榫用竦纳矸荼尘安煌瑢?duì)于公共服務(wù)的需求也不同，均等化的公共服務(wù)供給不能滿足不同區(qū)域和不同群體居民的需求，因此，公共服務(wù)的差異性就凸現(xiàn)出來(lái)，公眾的滿意度自然就會(huì)不同。但由此可以得出這樣的結(jié)論：機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并不能完全反映公共服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)情況；機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不能作為評(píng)判政府提供公共服務(wù)優(yōu)劣的唯一標(biāo)準(zhǔn)。政府不僅要重視統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，還應(yīng)當(dāng)更多的關(guān)注公眾滿意度，基于公共服務(wù)受眾來(lái)地評(píng)價(jià)政府所提供公共服務(wù)的優(yōu)劣。

服務(wù)型政府是公民本位的政府，公共服務(wù)的宗旨是滿足公民需求，公民滿意是評(píng)價(jià)城市公共服務(wù)供給質(zhì)量的最高標(biāo)準(zhǔn)。因此，政府應(yīng)加強(qiáng)城市公共服務(wù)供給狀況評(píng)價(jià)的統(tǒng)一規(guī)劃，引入公眾滿意度調(diào)查，設(shè)立獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)估體系，完善評(píng)估程序，健全公共服務(wù)評(píng)價(jià)的制度與機(jī)制，使公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估工作走向科學(xué)化、系統(tǒng)化、合理化，公眾評(píng)議政府公共服務(wù)常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，這有助于重塑政府公共服務(wù)供給流程，使公共服務(wù)供給能夠切實(shí)滿足公共服務(wù)受眾群體（公民）的實(shí)際需求。

注釋：

①胡錦濤:《扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè) 全面提高為人民服務(wù)能力和水平》,見(jiàn)http://news．qq．com/ a/20080224/000135．htm

②項(xiàng)目工作邏輯模型是用來(lái)描述項(xiàng)目工作背后的工作設(shè)計(jì),搭建指標(biāo)體系建構(gòu)的內(nèi)在邏輯,以此確定相關(guān)的變量．

③西奧多·H·波伊斯特．公共與非營(yíng)利組織績(jī)效考評(píng):方法與應(yīng)用[M]．北京:中國(guó)人民出版社,2005:37．

④戴海崎．心理教育測(cè)量[M]．廣州: 暨南大學(xué)出版社,2002:93-100．

⑤卓越部門績(jī)效評(píng)估 [M]．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004:48．

[1] 西奧多·H·波伊斯特．公共與非營(yíng)利組織績(jī)效考評(píng):方法與應(yīng)用[M]．北京:中國(guó)人民出版社,2005:37．

[2] 戴海崎．心理教育測(cè)量[M]．廣州: 暨南大學(xué)出版社,2002:93-100．

[3] 河南省統(tǒng)計(jì)局．河南統(tǒng)計(jì)年鑒2009[M]．北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2009．

[4] 安體富、任強(qiáng)．中國(guó)公共服務(wù)均等化水平指標(biāo)體系的構(gòu)建—基于地區(qū)差別視角的量化分析[J]．財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì),2008,（6）:79-82．

The Actual Measurement and Appraisal of the Supply of Urban Public Services: A Quantitative Analysis of 18 Cities in Henan Province

Huang Xinhua, Liu Qi

Based on the project logic model of designing public service indicators, the membership analysis and the correlation analysis, the paper designs an index system for appraising public services and testing the indexes of urban public services in 18 cities of Henan.

public service capacity; index system; actual measurement; comprehensive appraisal

F299．2

黃新華，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楣补芾砼c公共政策。劉祺，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院研究生，研究方向?yàn)楣补芾砼c公共服務(wù)。

（責(zé)任編輯：李鈞）

廈門大學(xué)211工程三期重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、福建省軟科學(xué)項(xiàng)目（2010R0084）階段性成果。