教育投入考驗公眾政治耐心

熊丙奇

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》2月底發布,再一次公開征求意見。綱要提出,“提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例,2012年達到4%。”而此前,教育部官方網站曾公布2010年年度工作要點,其中提出,今年要促進全國財政性教育經費占GDP比例4%目標的實現,要探索制定各級各類學校生均經費基本標準和生均撥款基本標準,并要研究制定設立高等教育撥款咨詢委員會方案。

這再一次擾動公眾的神經。4%這個比例,從1993年制訂的《中國教育改革和發展綱要》就開始說起,這一說就是整整17年,教育部今年到促成的目標看來很難實現,至少還要再等兩年。本來,按照這一由中共中央和國務院發布的教育改革和發展綱領性文件,在2000年,我國的財政性教育經費就應達到GDP的4%,可那一年僅僅為2.87%。而直到2008年,在全國實行義務教育全免學費、實施中職學生生活補貼、建立和完善大學生幫困助學體系之后,教育投入達到歷史最高點,可比例也僅僅為3.48%,與4%相差0.52%,以2008年GDP314045億元人民幣計算,教育投入缺口1633億!

對于4%這一比例一直無法達到,有人分析是國家“差錢”,還有人認為是“不差錢,只差決心”,而在筆者看來,這無關GDP的總量,無關差錢與不差錢,也無關決心,而與教育撥款制度與問責機制緊密相關。

這是錢多錢少的問題嗎?教育投入確定的是比例,而不是投入總量,也就是說,即使GDP的總量很低,只要按對應比例投入,哪怕投入總量低,也被認為達到規定要求。這就如100元錢中的4元和1000元中的40元,40元雖然比4元多,但都是一個投入比例。也如1000元中的25元和100元中的3元,雖然25元遠高于3元,但其投入比例卻要低。這種總量與比例的錯位,讓“窮國辦大教育”一度成為教育經費投入不足的理由,而那種認為我國GDP總量已經很高,由此“不差錢”,可以保障教育投入的想法,也是這種誤會的繼續。以這種想法去觀察其他不發達國家,我們就很難理解,很多GDP總量遠低于我國的國家,為何教育投入水平遠高于4%,比如哥倫比亞、古巴、約旦、秘魯等中低收入國家公共教育支出占GDP的均值為5.6%,在印度,2003年,教育投入就達到了5%。而反觀我國,目前的情況是越是經濟發達的地區,教育投入比例越低,據稱是由于教育投入總量高的緣故。

這是決心的問題嗎?教育投入確定的比例,不是隨意而為,而是進入了我國的教育發展綱領性文件,甚至在2006年,被全國人大以立法的方式確認。在由全國人大審議通過的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中,明確規定,“逐步使財政性教育經費占國內生產總值的比例達到4%”。法律條文毫無疑問應具有剛性的約束力,不存在執行不執行,選擇良辰美景何時執行,有無決心執行之類的問題,否則就無法律的權威性可言。如果法律的條文都可以隨意打扮、選擇性執行,那么,靠部門和個人的決心,能解決問題嗎?

4%的教育投入比例難以達到,從根本上說,缺的是保障機制和問責機制。從我國的教育撥款制度看,財權分散掌握在發改委、財政部、科技部、教育部等部委,教育部和地方教育部門、學校扮演的角色,主要是向一些財神爺要錢,這才有教育部在工作要點中,沒有信誓旦旦地“一定要達到”,而是“要促進”4%目標的實現。從2000年到2009年,連續10年,我國的教育投入都沒有達到法定的比例,可有哪一個部門、哪一個機構被問責?而在《教育法》、《義務教育法》等各教育法律中,問責條款白紙黑字十分明確。具有諷刺意味的是,屢屢違法的部門,卻屢屢承諾來年、“不久之后”達到法定比例,以顯示其決心,還迎來喝彩,最終,法定比例沒達到,只要比例略有增加,也被認為是政績。

假使這種工作思路持續,真要實現教改綱要所描繪的教育圖景,不知要到猴年馬月。教育投入占GDP4%是一個政治承諾,這個承諾久久不能兌現,考驗的不僅是中國公眾的政治耐心。

要保障教育投入,當在全國人大(以及地方人大)設立國家教育撥款委員會(以及地方教育撥款委員會),確定教育撥款預算,并監督政府部門嚴格執行預算向學校撥款。假如今年,對于教育投入不能達到4%法定比例的地區、部門,能嚴肅問責,甚至讓負責官員下課,那么,教改的美好未來,或可由此開啟。