誰動了我的公積金?

潘洪其

住房和城鄉建設部、財政部、發改委等七部門聯合調查研究后,確定北京、天津、重慶等28個城市為試點城市,利用住房公積金貸款支持保障性住房建設。第一批試點項目貸款額度約493億元。

保障性住房的目標是滿足中低收入者的基本住房需求。政府希望能夠分流商品房市場的購買力,減輕商品房價格上漲的壓力,其巨大的需求可望成為拉動經濟增長的一個新支點。加強保障性住房建設,的確具有多方面的效益和價值。然而,利用住房公積金貸款支持保障性住房建設,首先遇到了一個無法繞過去的問題:其合法性如何?

用公積金貸款建保障性住房的思路,源于2008年12月國務院辦公廳下發的《關于促進房地產市場健康發展的若干意見》。《意見》提出,“選擇部分有條件的地區進行試點,在確保資金安全的前提下,將本地區部分住房公積金閑置資金補充用于經濟適用住房等住房建設。”2009年10月,住建部等七部門下發《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作實施意見》,正式明確和細化了這個政策思路。這兩個《意見》都屬于政策性文件的范疇,在行政效力上低于1999年4月國務院制定、2002年3月修改的行政法規《住房公積金管理條例》,在《條例》沒有修改之前,無論是國務院還是國務院部委出臺的政策性文件,都不應與《條例》發生沖突,否則其合法性就有問題。

《住房公積金管理條例》規定:住房公積金是國家機關、國有企業等單位及其在職職工繳存的長期住房儲金,屬于職工個人所有;應當用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房,任何單位和個人不得挪作他用;其增值收益應當用于建立住房公積金貸款風險準備金、住房公積金管理中心的管理費用和建設城市廉租住房的補充資金。顯而易見,用公積金貸款建保障房,超出了《條例》規定的住房公積金及其增值收益的使用范圍,與《條例》發生了直接的沖突。

這里不妨再看看用公積金貸款建保障房的必要性問題。一個被政策制定者和詮釋者反復提及的對應關系是:近年來各地住房公積金賬戶上積累了大量閑置資金,同時各地保障性住房建設存在著巨大的資金缺口。截至2008年末,全國住房公積金繳存總額為2萬多億元,繳存余額在1萬億元以上。按照今年政府工作報告提出的計劃,今年全國要建設保障性住房580萬套(含各類棚戶區改造住房280萬套),各地面臨的資金缺口總計高達8000億元。,兩相比較,將住房公積金閑置資金借出來,彌補保障性住房建設的資金缺口,“取有余以補不足”,豈不是兩全其美?

當然不是。一方面,各地住房公積金出現大量閑置資金,并不表明住房公積金多得花不完,而是反映了公積金提取和使用上一個突出問題——使用門檻高、手續繁瑣、貸款額度偏低,職工提取和貸款的數量偏少,使公積金沒有發揮應有的支持職工建房、買房、租房的功能。當務之急是要大幅度降低公積金提取和貸款門檻,提高資金使用效率,更多地向中西部地區和中低收入家庭傾斜,而不是拿出來進行政策性的商業房產開發。

另一方面,與基本醫療服務、基礎教育服務一樣,保障性住房建設也是一項公共服務,是各地政府必須履行的職責,所需資金理當以公共財政投入為主。如果存在資金缺口,第一要追加公共財政在這方面的投入(在“三公”消費等方面減少開支,足以支撐這種投入力度);第二,應將土地出讓金的一部分“轉移”為保障房建設資金,將政府在商品房市場獲取的部分收益用于保障房建設,再不行也可以發行專項債券;為何一定要打住房公積金的主意?

必須強調,住房公積金最本質的屬性是“屬于職工個人所有”,是職工的私有財產。用公積金貸款建保障房,實際上是政府未經與職工或職工的代表代議機構(工會、人大)商量,擅自決定將職工的私有財產“借”與政府使用,這在程序上和實體上都存在著不小的缺陷,在合法性、必要性、公平性(公積金繳存群體與保障房受益群體并不重合)和資金安全性上也是很成問題的。更開了一個政府為了自己的需要,可以不打招呼就挪用公民個人財產,用所謂“意見”取代成文法規的惡劣的先例。

這個先例實在值得我們每個人警惕、深思。

(作者為著名評論家)