電力改革的基層觀察

田 磊

過去的一個月里，7省醞釀上調上網電價成為電力行業一樁熱聞。

9月初，國家發改委價格司司長曹長慶曾到國電集團調研發電企業經營情況，到月中，發改委又與五大電力集團代表會面，就上調河北、山東、山西等7個省份的電價方案征詢意見。

這條尚未得到權威部門確認的消息背后，是各大煤炭發電企業對于政策性虧損的抱怨。這樣的抱怨，自從2002年中國電力體制開始改革以來，從來都沒有消失過。

但事實上，作為購電主體的電網公司，在過去的幾年里，同樣也是虧損大戶。8月底，國資委發布的數據顯示，國家電網2009年主業虧損23.4億元，虧損額在央企中僅次于中國鋁業和中國聯通，而其30家地方公司中，更是有25家虧損運行。

自從2002年啟動電力改革，電力管理體制實現了“廠網分開”之后，電價調整一直都是發電企業和供電企業等各利益相關方角力的焦點。每一次。隨著煤炭價格的漲跌，總會有一輪關于電價調整的扯皮，作為角力的兩端，不論是發電企業，還是國家電網，都在強調自己的虧損運行。

掌握價格審批權的國家發改委居中協調，每次都希望通過行政手段來平衡矛盾，關于電力改革的爭論和一次次相關文件的出臺，也大多糾結于此，卻早已忘記了當年中央政府下決心對電力體制動大手術的初衷是降低發電、供電成本，提高經營效率，減少資源浪費。

當年啟動改革，第一步就將巨無霸的國家電力公司拆分，就是寄望于能夠在不同的利益主體間形成競爭，從而提高運營效率，但是，改革8年之后，新的利益主體更大的熱情一方面是對資源的圈占，加強壟斷地位，另一方面則糾結于政策性補貼和照顧，而關于自身經營管理效率的改進，則一直乏人關注。

8年改革下來，在電價輪番上漲的過程中，真正值得追問的是，發電企業、電網企業在降低運營成本，提高經營效率上，做過哪些努力?又取得了多少成果?

近日。一名國家電網基層老員工向本刊記者講述了不少基層電網運營中的實情，在他的講述中，電網公司自身各個環節的管理漏洞，相當驚人。

國家電網因何虧損

7月份美國《財富》雜志公布了新一屆的世界500強企業榜單，其中，中國國家電網以1800多億美元的營業收入位列第八，不僅在入選的中國企業中，位居第二，也是全球電力行業中最靠前的一個，但其利潤卻是負3.43億美元，是排名前十位的企業中，唯一一個虧損的。

有電力行業人士在接受媒體采訪時稱，國家電網虧損主因可能是去年火電上網電價單邊上調，電網企業墊付脫硫加價補貼資金增加。和過去的很多年一樣，國家電網被定義為政策性虧損。

事實上。國家電網內部一直都有抱怨居民用電價格過低以致于依靠賣電主業無法盈利的聲音。但在近年來“保民生”的執政策略中，調高銷售電價，尤其是居民用電價格幾乎是條政治紅線，不能輕易逾越。所以，電網的虧損也就變得“合情合理”。

但用電價格是過低還是過高，一直都是個爭論不休的問題。關鍵在于電力成本從來也沒有被厘清過，作為供電企業，日常運行成本，除管理人員工資外，最主要的就是線損。

線損是電能在電力網傳送，分配過程中客觀存在的物理現象。發電廠發出來的電能在電力網輸送、變壓、配電的各個環節中，有一部分損耗，主要表現在電網元件如導線、變壓器、開關設備、用電設備發熱，電能變成熱能散發在周圍空氣中，另外還有管理不善造成的電能流失等等。

中國龐大的輸電網絡，每年通過線損流失的總電量幾乎是個天文數字，而對于一家電網公司而言，線損管理是其效益的生命線。1990年代末期，中央政府不惜投入巨資進行城鄉電網改造，最大的原因就是因為輸電線路等級低、質量差，線損太高，而造成大量的電力浪費。但是，花費數千億完成電網改造之后，線損數據到今天依舊沒有降到合理范圍內。

李峰是河南鄭州供電公司的退休工程師，在她看來，搞了10多年的大呼隆式的電力改革，但直到今天，最基礎的線損問題還沒有解決，依然非常嚴重，“雖然供電線路不斷改造，但每次改造，各種電力設備、變壓器大都采購自各地電網公司下屬的‘三產企業，質量不過關，線損就大得很。”

除了電力設施因素之外，更重要的是人為因素對線損的影響。“各地供電公司的線損管理非常粗糙，甚至在不少地方都出現了內外勾結，跟用戶合伙偷電的行為，偷電技術越來越先進，現象越來越嚴重。”李峰說。

這些疏于管理造成的電力損耗全被算進了線損之中。事實上，對于偷電的監控，在技術上并不是什么難事。早在上世紀80年代末，李峰曾經領銜發明了一套負荷管理系統，當年還獲得了國家科技進步二等獎，時任國務委員兼國家科委主任的宋健親自到鄭州給她的科研組頒獎。

后來隨著電力供應不再短缺，這套原本用于負荷管理的系統，經過改造和升級，主要用于對用電管理的監控上。“這相當于給供電局裝上了千里眼、順風耳，可以實時監控千家萬戶的用電狀況。”李峰說。

河南省電力公司也在李峰退休后又將其聘回，主持在全省各個地市供電公司安裝這套系統，以加強用電管理。雖然有省公司的支持，最終全省裝上了12萬套系統，但李峰在電力系統內部。并不是一個受歡迎的人。“到下邊一個地級市調研時，當地的朋友甚至提醒我，趕緊讓我走，不然‘黑社會就要來了，人身安全都保證不了。”

上述國家電網基層公司員工也稱，他所在的地市供電公司，很長一段時間，都是裝了系統不用，上級檢查就走走過場，走了之后，重新關閉。

對于這樣做的目的，他說，“原因很簡單，電是國家的，收上來的電費也是交上去，跟自己利益沒什么關系，真正大宗的偷電行為恰恰是電網公司內部人員的行為。”

這些管理上的疏漏，讓線損數據并沒有隨著電網改造而大幅好轉。線損數據的調整，一直都是電力系統內部一個敏感而復雜的問題，而由于其專業性，也一直沒有得到電網公司之外的機構有效監管，由于中國輸電網絡和用電量的龐大，上報的線損數據只要稍稍調高一丁點，高于電網實際運行的線損，每年就可以預留下大量的電能，這些被截留的電量，不僅可以用來彌補管理上的疏漏，甚至在有些地方電網公司，還將這些截留電量轉移出去，開辦高耗能的工廠以實現謀利，形成本單位的小金庫。

1990年代末期開始的新一輪城鄉電網改造工程，所需要的巨額資金，主體都是來自于銀行貸款，也因此各個省級電力公司到今天都還是背負著巨額債務在運行。很難想象，如果是一家真正自負盈虧、銳意進取的現代電網企業，在背負巨額貸款壓力下，能夠一邊維持著高工資，一邊任由粗放式的線損管理，而歷經近10年得不到根本改進。

電力改革的痼疾

據記者了解，多年來，國家電網并不是沒有出臺各類措施強化自身的管理，但是，相較于2002年“廠網分離”的改革之前，

這些措施并沒有讓今天的國家電網在管理效益上比當年廠網不分的國家電力公司有本質進步。

其原因很大程度上源于國家電網總公司——區域公司——省級公司龐大的三級架構下，基層缺乏改善管理、提高效益的革新動力。而恰恰是省級公司代地方政府管理的縣級電網公司實現了管理上的根本轉變，其原因就在于，縣級電力公司早就實現了真正的自負盈虧，而作為最基層的供電公司，經過多年改革，縣級電力公司源于電網改造、維修以及政策性補貼方面的隱性收入也幾乎被壓縮殆盡，從領導到員工的收入跟賣電的主業運營狀況密切相關。

一名電力行業業內人士也告訴記者，中國供電企業的狀況，縣級電力公司的管理水平遠遠高于省市一級，而城區線損的管理水平遠遠低于縣級電力公司。這一有異于常理的對比背后，正是利益分配機制差異所致。對于國家電網而言，虧損的主業背后是紅火的輔業，2002年就確立的主輔分離改革，歷經8年而未果。

早在2002年的改革方案出臺之前，《經濟學消息報》曾經發表了一篇題為《令人沮喪的電力改革》的文章，作者王駿是當時國家計委基礎產業司電力處處長，那篇文章可說是當年推動改革公開討論的一個導火索，在那篇文章中，王駿直斥國家電力公司微薄盈利的表面背后存在著巨大的隱性超額利潤，壟斷造成了超額利潤，而國家看到和聽到的卻是電力企業的“保本微利”。

他還列舉了許多實例，諸如水電廠在大壩下掏洞裝小機組發電，為自己賺錢成為普遍之舉，退役老機組轉到“三產”發電，利用率會大幅提高。而超額利潤最大的當屬供電公司。市、縣供電公司花幾億元建療養院和別墅并不稀罕；各級電力公司“三產”發達，電力公司房地產、餐飲業蓬勃發展，甚至養起專業足球隊。“三產”的重頭戲之一是賺取發電用煤價差。

到今天，這些賺取隱性利潤的門路有一部分已經隨著時代的變遷而無以為繼，但是，電力“三產”依舊承擔著為本行業員工高工資、高福利埋單的重任，而電力“三產”的利潤又多是靠挖主業的墻腳，把主業的利潤輸送到個人腰包，這樣的兩難狀況，與改革之前并無二致，且有愈發惡化的傾向。

也正是這樣的情形，讓最近兩年來，對電力改革的失望和指責愈發尖銳，電監會的官員、電改專家楊名舟就曾做出了“電力改革基本失敗”的論斷。且受到廣泛認同。

技術進步能解決問題嗎?

在電力體制改革陷入困頓的同時，國家電網公司又掀起了更大的熱情投入到新的電網建設高潮中，2004年，劉振亞就任國家電網公司總經理以來，建設堅強智能電網成了國家電網最大的事項，雖然批評聲不斷，特高壓電網的試點、建設都穩步推進，并將在2020年形成以特高壓同步電網為中心，交直流和各級電網協調發展，具備大范圍、大規模、高效率的能源優化配置能力和高安全性、高可靠性、高互動性的堅強智能電網。

嶄新的技術總是能夠給人們帶來美好的憧憬，就像當年城鄉電網改造伊始一樣，物聯網時代的堅強智能電網給人們描繪了一張更加美好的藍圖：自動抄表、配電自動化的實現將使得諸如線損、偷電漏電等難題都不復存在，電力的輸送、管理、統計等一系列環節都將變得科學而高效，新技術將會極大提高電力生產效率、降低成本。最終造福于民。

毫無疑問，新技術的進步一定是一個最大的利好，以技術為引擎的成功改革很多。1990年代開啟的那一輪電力事業大變革，重新安排了利益格局，重構了利益主體，希望藉此來破除壟斷、提高效率，但卻極大地忽視了對這些新利益主體進行有效監管，以致于10年改革，基本徒勞無功。

如今，技術革新取代了利益格局重構。成為電力事業的新引擎，但是，改革失敗的教訓似乎一點也沒有被吸取。今年年初，國家電網公司成功收購了電氣設備制造領域“龍頭”——平高集團和許繼集團。一個集標準制定、設備制造、招標和采購多重角色為一體的電網企業“巨無霸”，又將出現在公共視野中。越來越龐大的國家電網公司，變得更加無從制約和監管，而曾經希望通過推動主輔分離，厘清電網運行成本的改革方案。到今天也就徹底無法實現。

缺乏有效監管的技術革新只會淪落為利益集團謀利的工具，而不可能造福于公共利益。事實上，智能電網的安裝尚未全面鋪開，如何在用戶端進行盜電的新技術和新設備就已經在網絡上大面積出現，買賣市場繁榮。

不論是技術主導還是利益格局重構，一個根本性的悖論將始終困擾中國的電力改革：電力工業是一個十分傳統的現代工業，強調“規模效益”，尤其是中國的電力工業，即使是國務院文件也多次強調要以“大機組、大電網、超高壓”為發展方向，實現這樣的目標，壟斷經營顯然是最優化的方式，但壟斷經營又帶來了嚴重的社會和政治問題。

費盡心機的利益重構改革方案不能解決這個悖論，而新技術同樣無能為力。折騰了將近10年的電力改革，正是缺乏對基層電力管理和運營狀況的了解，對眾多基礎電力數據的掌握，才使得專家們所設計的電力改革美好藍圖流于空談。而今，如何設計出一個切實有效的監管方案，仍舊是中國電力體制改革的一個核心命題。