《拆遷條例》修訂的難題

田 磊

9月10日，因為拆遷，江西宜黃縣政府將一戶人家逼上了自焚之路，拆遷戶鐘如奎一家一死兩重傷。

大約一年前，四川成都的唐福珍自焚事件后，北京大學5位法學教授沈巋、姜明安、王錫鋅、陳端洪和錢明星致信全國人大常委會，建議對現行《城市房屋拆遷管理條例》進行違憲審查，廢止或修改這一條例。

隨后的半年多里，人大法工委、國務院法制辦先后召開3次座談會，討論法律修訂，并很快出臺了草案。人們也都寄望法律的出臺能夠規制拆遷亂局，自焚式拆遷能夠從公共視野中消失。

然而，當自焚的慘烈氣息從公共視野中逐步散淡，法條的修訂也陷入了困頓，拆遷背后的利益格局致使新法出臺一再拖延。與此同時，因為拆遷釀成的自焚事件，短短半年內，至少在吉林長春、江蘇東海縣和江西宜黃發生了3起。

那么，法律是否還有力量保護那些無所依憑的被拆遷人?在更廣袤的農村，除了法律，人們還能依靠什么來保衛自己的房屋和土地?

難以遏制的強遷

自從去年底，北大5名教授“上書”要求修訂《拆遷條例》，國務院法制辦啟動了相關程序以來，拆遷所引發的惡性事件同比突然有了大幅度的增加。

5月15日，國務院下發了一條緊急通知，“對采取停水、停電、阻斷交通等野蠻手段逼迫搬遷，以及采取‘株連式拆遷和‘突擊拆遷等方式違法強制拆遷的，要嚴格追究有關責任單位和責任人的責任。”

但國務院的政令并沒有完全阻止野蠻拆遷，停水停電式的野蠻拆遷還時有發生，長春市凈月經濟開發區五四村農婦李衛在強拆隊的逼迫下，點燃了澆在身上的汽油，燒成重傷，經救治后保住了生命。

一直到9月10日的江西宜黃，已經討論了將近一年的《拆遷條例》修訂仍然沒有下文。沈巋教授是北京大學法學院副院長，也參與了每一次的專家座談會。9月底，在北大法學院見到他時，他說，“座談會都開了3次了，到現在仍如泥牛入海。”沈巋說，技術層面的討論其實已經非常充分了，各方專家基本也都能達成共識，最后只是需要一個決定而已。

但這個本不該猶疑的決定，卻顯得困難重重。在沈巋看來，背后的阻力其實很簡單，就是地方政府附著在土地財政上的利益。沈巋說，任何法律要順利出臺并被有效執行，都要盡力清除其背后起阻礙作用的因素。

就拆遷背后的利益角逐而言，新公布的《拆遷條例》將保護的力度適當傾向于個人，這樣原來的利益主體地方政府可能會不高興，這就要求制度設計者要考慮構建一個新的利益平衡機制，適當平衡地方政府的利益。

“自焚戶”與“釘子戶”

由于城鄉差異、地區經濟發展不平衡，拆遷有著并不相同的軌跡。在北京、上海、廣州、重慶此類一線大城市，出現更多的是“釘子戶”，北京核心城區的住戶張長福守候房屋7年，致使城市道路改道；廣州地鐵修建過程中也曾遭遇過同樣的情況。2007年，重慶拆遷戶吳蘋夫婦更是被譽為“史上最牛釘子戶”。

這些拆遷與被拆遷者之間的斗爭，雖然同樣艱苦，但還算不上悲情，是2009年成都郊區的唐福珍，讓拆遷開始與自焚相連。事實上，過去的幾年里，唐福珍、陶會西，以及鐘如奎一家，這些真正走上自焚之路，采取最決絕抗爭手段的個體，大部分都是集體所有制土地上的拆遷問題，換句話說是農村的拆遷。

所以，有網友哀嘆，在大城市，你還有可能做個“釘子戶”。可是在偏遠縣城和農村，你可能是個“自焚戶”。

在大城市的拆遷進程中，人們基于私有財產的抗爭，即使沒有完善的法律保護，可依憑的資源也相當多。也因此，到今天，大城市的拆遷成本事實上已經相當高昂，因拆遷而產生的城市寄生階層也越來越被人們提及，在沈巋“上書”后收到的信中就有地方政府法制辦主任質疑他們所倡導的新《拆遷條例》過多地保護個體，而忽略集體利益，阻礙了社會經濟的快速發展，“是法治的進步，社會的退步”。

雖然新的《拆遷條例》到今天還沒有出臺，但就其已經公布的草案可以看出，這是一部試圖在經濟發展和個人權益之間小心翼翼尋求平衡的法律，其進步性顯而易見。可以想見，在不遠的將來，城市的拆遷終將走向陽光地帶，法律和輿論賦予了城市居民越來越多的力量，個體至少能夠變得越來越不那么脆弱。

但經過近30年的大拆大建，中國的大城市基本上已經完成了現代城市建設的雛形，伴隨而來的野蠻拆遷，在這類城市也已基本接近尾聲，這部法規真正的價值恐怕要等到幾十年后，最近幾年在大城市買房子置業的一代人，當他們的房子面臨被拆遷時，才能體現出來。

不能忽略的農村

而現實中正在發生著的最野蠻的拆遷所涉及的主體，卻大多與這部法規所規制的對象關系不大。因為用地性質的不同，在法律關系上，農村與城市的拆遷事實上有著極大的差別。

如果說，城市拆遷中發生的惡性事故，還可能得到關注，對于那些偏遠縣城和農村的野蠻拆遷，大多數情況，則關注較少。以宜黃事件為例，如果不是鐘家姐妹的微博直播，很難想象這起發生在偏遠縣城邊緣的拆遷故事，會有如此關注度。

法律是不是也把他們忘記了?沈巋說，在法學界內部，對于農村集體土地的征收和對國有土地的關注是同等的。“據我所知，不論是人大法工委還是國務院法制辦，都已經將集體所有土地的征收問題納入了議事日程。”沈巋說，只不過農村的問題更加復雜，現在還沒有公開的立法討論。

在沈巋看來，新的城市房屋拆遷條例，可以在一定程度上輻射到農村拆遷糾紛的解決，法律程序和技術層面都沒有什么不同，真正的難點是補償的標準問題，城市的房屋因其有交易價值，套用市場價格即可，但是農村房屋，并無市場交易價值，那么，如何來確定其補償標準，并不能簡單模擬國有土地的定價流程。

事實上，即使是法學界內部，這個問題也存有爭議，最典型的是“土地漲價歸公論”和“土地漲價歸私論”，前者認為農民對土地進入一級市場后的增值過程并沒有投入，因此增值的部分應該是公共的。

在包括宜黃在內的幾起惡性拆遷事件中，爭議的核心無非是賠償標準的巨大分歧。由于缺乏明晰的市場價格，農村拆遷賠償協議的達成難度遠遠大于城市，也因此，那些行事粗暴的地方政府往往根本沒有多少耐心去談判，很容易就選擇訴諸暴力。

沈巋說，除了補償標準的難題之外，還有在中國特殊的國情下，農村土地是集體所有而非個人所有，所有權人的虛化造成集體拿到錢以后，還面臨如何公平分配給個人的問題，此外失地農民的生活保障同樣要充分考慮。

但這些問題顯然涉及更加復雜的體制改革，遠不是單靠土地征收法律能夠給予規制和解決的。事實上，在政府嚴格掌握土地一級市場、鄉村治理失范等情況下，農村的拆遷糾紛解決起來的難度要遠遠超過城市的拆遷，不論是政府還是法學界都應該投入更多的精力。

不動產之重

在去年底的那次領銜“上書”之后，半年多來，沈巋收到了各地拆遷戶們寄來的500多封信，還有不斷來訪的。那些全，國各地的拆遷戶們所訴說的各種各樣的拆遷遭遇，讓沈巋感到震驚。但面對來訪者的求助，沈巋也時常感到無奈。在沈巋看來，對法律的信仰一定要建立在一個真正對民眾負責的政府基礎上。

“對不動產的征收、補償不足以保證其所有權人所期待的價值，他就會不遺余力，拼死抗爭。”沈巋說，執政者應該更加清晰地認識到民眾對于不動產的捍衛對整個國家究竟意味著什么?今后，將對不動產的征收、補償真正納入法治化運行軌道，這絕不僅僅事關法律。