“窮”教育走到十字路口

趙 義

教育改革何去何從?

策劃人語

中國教育，已經成為一個相當沉重的話題?！霸俑F不能窮教育，再苦不能苦孩子”，既是決策者經常的口頭禪，也是老百姓的生活信條。當新一輪教育改革終于掀開大幕的時候，人們發現：對于教育，最讓人沉痛的還不是為孩子爭奪好學位時的無奈，學歷貶值下教育作為底層上升途徑功能的弱化，而是對于教育的信心的流失和動搖。當一個國家的民眾對于后代的教育前景產生深刻動搖的時候，無疑是可怕和危險的。

為什么溫家寶總理在全國“兩會”上說的“讓所有孩子都能上好學”引起代表們長時間的掌聲?人們不是為了政府增加真金白銀而興高采烈，而是這句話傳達的價值觀念引起了強烈共鳴：教育天然應該是公正的，它要給每一個人帶去夢想。如果說公平正義比太陽還有光輝，那么最耀眼的光輝來自教育。

一個在教育領域不能實現公平公正的國家，其實也就稱不上一個公平公正的國家。一旦教育領域的不公平不公正的裂痕不能得到彌合，一個國家那些最美好的價值觀念的口號也將變得漏洞百出。

鄧小平曾說：“10年改革的最大失誤是教育。”離他說這句話20余年過去了，“失誤”以另外的形式、變幻著另外的后果仍在持續發生著，而其嚴重程度絕不小于鄧小平當年的擔憂。從黨和政府的角度說，以教育改革來矯正這些“失誤”，其成敗不僅事關民眾對于國家和民族未來的信心，也事關國家戰略調整的基石是否牢固。

實現公平是最好的恢復信心的藥劑。中國教育能否突圍成功，教育公平能否實現也是個試金石。正如胡錦濤總書記說的那樣，進一步消除制約教育發展和創新的體制機制障礙。如此，教育的優先發展地位就不會僅僅是嘴上說說，教育的“戰略地位”也就不會變成是“略占地位”，公正也就不會變成“對一部分人的公正是對其他人的不公正”。

差不差錢

在一個據說“不差錢”的年代，中國教育似乎仍然沒有去掉一個多年就有的標簽：窮。如果一個落后地區喊出“再窮不能窮教育”還是正常的話，那么國內一流大學的校長也自嘲是“丐幫幫主”，中國教育看來也真是窮到一定份上了。

中國教育是窮。據中國社科院2009年《人口與勞動綠皮書》的報告，中國實際公共教育投入僅占GDP的2.4％，低于印度的2.7％，相當于美國的一半。中國財政性教育經費占GDP 4％比例的目標是1993年提出的，到2000年沒有實現，于是2006年重申，在最新的教育改革和發展綱要中又明確提出要在2012年實現這一目標。近日外交部為中國的發展中國家屬性辯護時也說，中國的公共教育投入嚴重不足，人均公共教育支出僅為40多美元，美國的相關數字是中國的幾十倍之多。這些年的教育發展，擴招、普及9年義務教育、擴大高中招生，很大程度上是通過負債來實現的，從義務教育到高中到高校估計在6000億元以上。

從另一面看，中國教育又不窮。前述綠皮書指出，如果僅從教育資源投入總量看，中國全社會的教育投入已達到了“一個很高的水平”。高到什么程度，相信每個家長都有感受。目前，我國受教育人口的家庭負擔遠遠高于國際平均水平。據國家統計局黑龍江調查總隊對1220戶家庭的一項最新調查顯示，有七成的家長覺得難以承受高昂的教育費用。這些費用主要包括補課費、擇校費、住宿費、生話費等。調查還顯示。家庭子女平均每月消費的金額占整個家庭收入的比重最多占1／4以上。

還有一個典型例子。說起現在屢禁不止的擇校問題，常用的辯護理由是好學校、好學位仍然是稀缺資源。教育已經窮到不能改善這種稀缺狀況了嗎?但為什么這么多年人們沒聽說幾個成功的增加優質學位的例子呢?某個大城市前年說要為民眾增加幾萬個優質學位，去年教育部門的主要領導就出來說“不要忽悠老百姓”。

中央媒體2009年底報道過這樣的一件事情：河南開封市部分中小學因擇校問題造成近半教室空置。據開封市教育局提供的統計數據，從1999年至今，開封市區內中小學生的數量有增無減，但市區內初級中學減少了12所，小學減少了26所。這其中雖然不排除有處于提高辦學效率的考量而關閉某些學校的因素，但教育資源嚴重失衡。中小學生越來越集中于熱點學校。一方面弱勢學校在關閉，一方面人們拼命花大價錢讓孩子擠進已經不堪重負的熱點學校。占地不足10畝的小學，接納了將近3500名小學生。

看起來，在窮教育之下存在著巨大的教育資源的配置不公問題。民眾仍然面臨的上學難、上學貴的“難”和“貴”，絕不僅僅是因為教育窮，而是體制性、制度性問題，主要是教育資源的配置方式，這種配置方式削弱了教育的公共產品的性質，維護著教育產業化的后果，也是新一輪教育改革比讓政府出真金白銀更難突破的地方。

地方辦教育

要把“窮”教育的問題辨析清楚，自然首先要搞清楚投入的主要責任方。只有理解了主要責任方，才可能理解現在的種種教育痼疾。從投入上講，基本是兩種方式：“中央出錢，地方出錢”和“中央出政策，地方出錢”。在教育公共投入中地方政府實際承擔了主要角色。

以最近財政部部長謝旭人向全國人大常委會會議作的關于2010年以來預算執行“經濟發展”，三是政府產出的“民生服務”，即公共產品和服務產出。地方政府對于三類不同的“績效產出”偏好不同。地方政府偏向優先投資于能夠較快產生顯著績效的經濟建設，相對放緩較難產生績效成果的民生服務建設，行政成本更是居高不下。要讓地方黨政主要負責同志當好教育的“后勤部長”，并不容易。

現在，中央財政直接負擔部委下屬重點高校，省級財政直接負擔省屬高校的支出，高中主要以縣、區財政來負擔。教育情況的報告中的數據為例，1～7月全國財政教育支出5616.37億元，中央本級教育支出343.03億元，僅占6.1％多一點。完整年份的情況也類似。比如2008年中央財政的教育支出僅占當年的財政性教育經費的15.27％。也就是說，我國財政教育支出絕大多數是地方政府在支出。在民生類公共產品的提供中，醫療衛生支出和社會保障支出主要依靠中央負擔，教育主要靠地方。

有段時期，財權分權降低了基礎教育占地方政府支出的比重。但我國有《義務教育法》和《教育法》等明確規定了地方政府在提供教育方面的具體財力責任，比如“兩基達標”的硬性考核。因此，在剛性要求下，地方政府不得不將部分財力投入到教育。中央政府亦通過專項轉移支付的手段保證地方教育的施行，因為這些教育專項通常要求地方政府提供一定比例的配套資金。通過種種方式，中央政府迫使地方政府將一定的自主支配財力運用到教育當中。

一般而言，地方政府支出可分為三類：一是政府的“有效運轉”，二是政府產出的發展的短板現象即使在經濟發達地區也很明顯。比如，據新華社的報道，2009年，深圳市每100個初中畢業生中，只有48個能夠考上公辦普通高中，而同年深圳高考的本科錄取率為52％，也就是說，在深圳，考公辦普高比考大學本科還難。“十五”期間，市政府規劃了8所公辦寄宿制高級中學，然而，到了“十一五”期間也只建成了4所高級中學。

其實4％目標的實現難度也來自地方政府。財政性教育經費支出占GDP4％能否實現，取決于政府收入占GDP的比重。對于地方政府來說，預算外收入、制度外收入比重往往很高，比如土地財政、吃飯財政都是比較普遍的情況。這些預算外收入、制度外收人大多有特定用途，比如城建或者保證運轉，這也就實際縮小了可以提高教育投入水平的政府收入占GDP的比重水平。因此，地方政府對于4％普遍態度很慎重，只是下決心提高財政性教育經費占財政支出的比重。

但這并非表明地方政府對于教育沒有“興趣”。因為地方政府偏好于GDP，這些年近60個大學城的出現就是明顯例證。據媒體報道，近日，曾被稱為中國第一個“政企合作”模式的大學城——東方大學城已負債總額高達24.16億。“東方大學城不會是唯一的因為債務黑洞倒下的大學城?！焙芏喑鞘写蛟齑髮W城的真正目的是搞房地產開發。主要依靠銀行貸款的眾多高校由于過度借款，現如今已經論人有力付息、無力還本的境地。

而很多公辦基礎教育名校都是政府通過長期高強度財政投入和政策傾斜精心培育的產物。國內不少城市在2000年前后的教育產業化風潮中，還曾經把一些最優質的公辦學校賣給了私人資本，以獲取利益。有一段時間，有的地方將高等教育、職業教育、甚至義務教育推向市場，實行“公轉民”改制，在經費投入上實行“民辦公助”。這種改革模式，名義上是解決了經費投入不足的問題，減輕了財政負擔，但實

際上是政府在卸包袱，讓民辦教育機構承擔經費的大頭。民辦教育機構則將巨額教育成本轉嫁到學生頭上。

現在地方政府經常宣稱要把名校效應擴展開來，讓大家都受益，但還沒有產生多大的效果。有的甚至是和房地產的開發綁在一起，很多地方家長買了房卻發現上了當。擇校的存在既緩解了地方財政的壓力，又給掌握教育資源的部門帶來這樣或那樣的好處和權利。正是在這種重重的利益交織下，基礎教育資源均衡化步履維艱。不同學校之間教育資源嚴重失衡的局面日益固化。

主要依靠地方辦教育的資源配置方式給教育深深打上了地方政府治理方式弊病的烙印。比如基礎教育被房地產綁架，高校資源投入中的權學交易，等等。

公立學校到底是什么?

這個問題似乎答案很明確。但人們對于公立學校的負面評價從未如此嚴厲過。是收費型組織?是精力放在了爭奪項目和課題，學術研究能力日益遭受質疑的分肥組織?曾經神圣的殿堂究竟去哪里了?

北京師范大學教授、博導勞凱聲認為，中國的公立學校正處在一個十字路口上，如何進一步改革公立學校的體制，以及如何更好地發展公立學校，現在正處在一個抉擇的關鍵時刻。中國的教育改革存在著兩種并列的改革思路。一種改革思路是公法學的改革思路，一種是民商法學的改革思路。公法學改革思路有可能使中國的公立學校改革倒退到計劃經濟的老路上，民商法學的改革思路又可能使公立學校這種為不特定人群服務的公共服務機構蛻變成為企業，蛻變成為以盈利為目的的社會組織。現在還沒有找到如何能夠實現一種既有辦學自主權，又能保證公共性的渠道。

公立學校的收費不斷更新花樣和愈演愈烈，說明公立學校有蛻變成為以盈利為目的的社會組織的危險?？陀^而言，教育公共投入不足，的確是從大學校長到一個教育局長都高喊自己是丐幫成員的原因所在。有很多問題是逼出來的，比如教師的工資。相當一段時間老師工資的很大部分是要依靠學校自己解決。正如一個企業員工底薪微薄，主要靠提成激勵一樣。有的地方也是近幾年開始下決心由政府買斷教師的結構工資，以前教師結構工資的自籌方式導致教師無法安心教書。

但是，一旦公立學校開始蛻變成經濟組織，就有了自己一套運轉邏輯，極大敗壞了教育的公共品質。學校亂收費就是一個典型例子。2000年左右開始整治教育亂收費，到今天仍然是花樣翻新，屢禁不止。8月16日，國家發改委和教育部就聯合下發了《關于規范中小學服務性收費和代收費管理有關問題的通知》。這是國家相關部門自2000年左右治理“教育亂收費”以來，首次將“中小學服務性收費和代收費”作為規范內容如此明確地列出。通知稱，中小學服務性收費，是指學校(包括義務教育學校、高中階段學校、中等職業學校)在完成正常的教學任務外，為在校學生提供由學生或學生家長自愿選擇的服務而收取的費用；中小學代收費，是指學校為方便學生在校學習和生活，在學生或學生家長自愿的前提下，為提供服務的單位代收代付的費用。中小學服務性收費和代收費就是學校牟利的新花樣。正如其它條件不變，人們奢望政府財政收入再達到多少萬億，也難以改變收費型部門的牟利沖動一樣，公立學校日益變成收費型經濟組織的特征不是簡單依靠教育投入增加所可以改變的。

公立學校變成經濟組織還表現在，這些年，大學掌握了極大的經濟自主權，而辦學自主權和內部民主管理則非常薄弱。權力結構的變化可以說極大縱容了職務犯罪的發生。在一些大學，領導或管理層環節成了所謂的敏感期，圍繞官位和權力的爭奪便此起彼伏。因為在這樣的職位背后有比如產業系統這樣龐大的利益。

無疑，公立學校的以營利為目的的經濟組織化是可怕的。