“十二五”,改革的大考

趙 義

10月15日至18日，中國共產黨第十七屆中央委員會第五次全體會議將在北京召開，會議的核心議題就是研究關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議。按照執政黨對于中國未來的規劃藍圖，“十二五”時期將是全面建設小康社會的關鍵時期。執政黨力圖通過“十二五”規劃為這一藍圖的實現“打下具有決定性意義的基礎”。

一個眾所周知的事實是，“轉變經濟發展方式”將成為“十二五”規劃的主要內容。中共十七大正式提出“轉變經濟發展方式”。在成功應對全球性的金融危機之后，中央政府更認識到：“國際金融危機對我國經濟的沖擊，表面上是對經濟增長速度的沖擊，實質上是對經濟發展方式的沖擊。”

而尚需要繼續觀察的是，“十二五”規劃將通過哪些措施加快經濟發展方式的轉變?從中共中央總書記胡錦濤在年初省部級干部落實科學發展觀研討班上所概括的8個重點工作來看，其中很多子命題的提出多有時日，比如自主創新、“走出去”、生態文明、社會建設等等。有成功的經驗，也有教訓，更有遲遲難以突破的“體制性障礙”。

保增長相對容易，因為有30年改革開放積累起來的一整套圍繞經濟增長的體制機制；轉變經濟發展方式相對困難，因為可用的現成的辦法不如前者充足，有些重要的方面還要改革前者那套體制機制。比如以前國有經濟一統天下的時候，放開一點邊緣地帶，就會極大增進經濟福利，收獲改革紅利；而今天打破國企的壟斷，雖說亦可以增進民眾福利，卻因為觸及既得利益而難以推進。

轉變經濟發展方式的工作中，也要區分相對容易和相對困難的兩個方面。比如調整地區經濟結構，客觀的經濟發展條件倒逼到了一定程度，發達地區的產業專業就有內在的動力，經濟落后地區的承接也是很自然的結果，但會不會產業轉移了，污染也轉移了?顯然這與生態文明建設的方向并不相符。再比如，城鎮化被認為是最大的內需，具有最雄厚的內需潛力，但城鎮化會不會最后只變成是大興土木建設，而上世紀80年代以后出生的農民工主體的身份轉換工作進展緩慢?如果城鄉土地市場的改革和戶籍改革不同時推進，城鎮化的內需潛力只會體現在投資性內需而不是消費性的內需。

和最近幾次的五年計劃一樣，“十二五”規劃最需要避免的后果是：在急切的經濟環境條件變化的壓力下，有些相對容易的會如期實現，而相對困難但是更重要的目標卻難以實現。若如此，“十二五”規劃的“決定性意義”就會打折扣。

包容性增長

9月16日，國家主席胡錦濤在北京人民大會堂出席第五屆亞太經合組織人力資源開發部長級會議開幕式，在胡錦濤的致詞中，有一個新鮮的概念引起了大家的關注，即“包容性增長”(inclusive growth)。這個新鮮詞匯引起關注，顯然與正在熱議中的“十二五”規劃有關系，如果這個詞匯進入執政黨“十二五”規劃建議草案中，也并非不可能。

按照胡錦濤在致詞中的表述，實現包容性增長，“根本目的是讓經濟全球化和經濟發展成果惠及所有國家和地區、惠及所有人群，在可持續發展中實現經濟社會協調發展。”簡而言之，包容性增長的理念說明，追求經濟增長速度固然仍很重要，但片面追求經濟增長速度已經不合時宜。用胡錦濤的話說：“實現包容性增長，切實解決經濟發展中出現的社會問題，為推進貿易和投資自由化、實現經濟長遠發展奠定堅實社會基礎，這是亞太經合組織各成員需要共同研究和著力解決的重大課題。”

也就是說，長時期的片面追求經濟增長速度已經積累了諸多社會問題，而經濟增長本身卻面臨著日益嚴峻的社會基礎短板的制約。人們所熟知的一個例子是，要增強消費這駕馬車對于中國經濟的拉動力，就需要降低居民審慎儲蓄的動機，而這就需要進一步加強社會保障體系的投入和建設。

包容性增長的核心是共享經濟增長成果。因為，片面追求經濟增長的社會后果主要就是體現在公平正義的缺失。比如說，低成本勞動力優勢，以前人們可以接受，但現在越來越不能接受，是因為片面追求經濟增長的模式已經極大拉高了人們的“再生產”成本，此時的低成本勞動力優勢就變成變相的“掠奪”。中國的通貨通脹之所以特別有破壞力，中央政府對于通貨膨脹特別警惕(溫家寶總理曾經把物價問題總結為兩個可以危及社會穩定以致政權鞏固的問題之一，另一個是貪污腐敗問題)，部分原因也在于它對一部分基本沒有談判能力的群體的打擊將是致命的。

片面追求經濟增長帶來的問題可能社會化，也可能政治化。現在主要還是體現在社會化方面。社會化主要體現在社會問題和社會矛盾的積累上。比如部分群體對于前途的信心動搖，此起彼伏的環境維權事件等等。《人民日報》最近一段時間對中產的不安全感、預防階層固化等社會問題進行了詳細報道。這些社會問題不是簡單依賴過去習慣的經濟增長就可以解決的。現在人們常常簡單地將諸多社會問題歸結為社會心理問題或者是維穩問題，這樣的情況當然有，但核心問題還是共享發展成果不夠帶來的。如果不能實現包容性增長，那么片面追求經濟增長速度所帶來的社會問題更將日益積累，經濟增長本身的成果也可能喪失掉。

現在就像是轉變經濟發展方式和經濟增長的一場賽跑。中國不能不維持一定的經濟增長速度，發展階段也決定了這一點的可能性，但又必須防止其帶來的社會問題和社會矛盾進一步惡化，不能得到及時化解。

改革難在哪里

轉變經濟發展方式的根本出路還是在改革。經過前幾年對于改革本身的總結，如今的改革也理應再出發。改革最難的地方就在于利益調整，因為“利益比幾何公理還頑強”。正如溫家寶總理說的：“當前我國經濟社會各個領域的改革都已進入攻堅階段，引發利益沖突的風險增大。”

真正的改革從來都是以利益調整為核心。歷史上改革的失敗核心原因之一就是改革被利益打敗。但對于“利益調整”本身需要明確其含義。回顧改革開放的歷史，包產到戶的改革之難更多的在于意識形態方面，后來國有企業改革，改變的是部分工人階級的現實利益。但今天的改革，更多的是要觸動資本的利益。所謂“引發利益沖突的風險”主要不是改革中政府和民眾的利益沖突，而是改革者和被改革的強勢力量的利益沖突(其背后當然是強勢力量和國民普遍福利之間的利益沖突)。

其中的關鍵之一又是中央和地方的關系問題。轉變經濟發展方式是政府要力推的改革使命，從現在的諸多舉措看，無論是環保、依法行政、改善民生，還是修改拆遷條例、制定工資協商條例等方面，都要求地方政府去落實和執行。改革進程的難度是可想而知的。

一個值得深思的問題是，為什么改革開放30余年之后，在“十二五”規劃的討論中，輿論仍普遍關注“從國富到民富”的問題?其原因除了不受節制的資本之外，重要的原因恐怕是在于地方政府對于民眾

和社會的財富的汲取是否過度。上世紀80年代，“藏富于民”和“藏富于地方”還是良性關系，如今這種關系已發生了改變。

總體而言，“十二五”期間，中央政府會推出更多普惠性的公共產品。這樣的公共產品，不是狹義上的民生的概念，公平競爭、依法行政等這些方面同樣是普惠性的公共產品。而如何讓地方政府有動力去落實和執行，就是一個重大考驗。

比如，溫家寶總理在談到依法行政時就強調：“現在，有的地方和部門出臺的一些規章制度和政策性文件，違法增設許可項目、處罰種類和強制措施，違法規定地區封鎖和部門壟斷條件，違背市場經濟的基本原則，損害了國家法制的統一性和權威性，損害了人民群眾的合法權益，嚴重影響了黨和政府的形象。今后，各級行政機關要嚴格遵守憲法和立法的規定，按照法定權限及程序立法和出臺規范性文件，加強合法性審查，做到下位法與上位法不矛盾、不抵觸，政策之間‘不打架。”而要做到這一點，可能比讓地方政府多增加一些教育、社保等方面的投入更加困難。

動力

就在人們熱議“十二五”規劃過程中，有論者表達了對于轉變經濟發展方式的動力在減弱的擔憂，其表現就是，盡管年初開始，中央領導人一再強調轉變經濟結構的必要性和緊迫性，但政府部門對平滑短期增長速度的關注大大超出了推進結構改革和經濟轉型，一些重要的結構改革進展緩慢，甚至經濟增長方式的轉型也被理解為狹義的產業升級。

其實，回顧一下改革開放的歷史就可以發現，所謂改革或者轉型，動力之一是來自民間力量的推動，動力之二是客觀的經濟條件已經發生重大變化，動力之三是政府主導。后兩者往往是起決定作用的。為什么經濟增長方式的轉型會被理解為狹義的產業升級，因為發達地區的產業在客觀上碰到了各種壁壘(外貿形勢的變化、土地資源的稀缺、勞動力的不足等等)，已經不能不進行升級。

因此，如果不是拘泥于理念和價值觀本身，那么不能不承認：現在的轉變，能夠比較順利推進的勢必是那些客觀經濟條件已經發生重大變化的領域。有些地方政府為什么對于城鎮化如此熱衷?重要原因就是可以利用城鎮化來取得日益稀缺的土地資源。同樣道理，城鄉土地市場的結構性改革何時可以取得突破?最大的可能就是在地方政府的土地財政開始衰竭之際。因為，只有在衰竭之際，相關的利益障礙才會最小，改革的阻力也會最小。

為了轉變經濟發展方式，人們普遍期望能夠改變對于官員的考核方式。但難題在于，無論怎樣改變考核方式，最能夠方便衡量的仍然是數字化的東西。極端地說，如果非要將一些很難數字化考量的方面進行考核，那么很多官員照舊會給出一堆數字。并且，一個發達地區的官員建造1萬套廉租房和一個落后地區的官員建造2000套廉租房，哪個成績更大?這些都是很難評價的。

重要的還是即時抓住轉型動力的機遇。尤其是，改革者應該敏銳捕捉有利于轉型的動力因素，如利用金融危機推進經濟發展方式一樣，下定決心進行改革。當民工荒來臨的時候，就應當下決心推進工資集體協商；當學歷貶值，人口拐點出現的時候，就應當下決心把教育家辦學落到實處；當大城市土地財政日益衰竭的時候，就應當下決心推進稅制改革，讓地方政府有錢去辦好事；當人們對于國有企業壟斷不滿的時候，就應當下決心減少服務業和一些壟斷行業對民營企業的壁壘。如此等等。

如果任由這些有利的動力因素流失而裹足不前，那么再好的規劃最后也會成為“半拉子工程”。從這個意義上說，未來的5年是轉變經濟發展方式的5年，更是體制改革攻堅的5年。