二次房改的矛盾與爭議

鄔 瓊

對于二次房改而言，其面臨的更大壓力則是整個房地產制度的調整與建設，而從土地流轉制度到物業稅等的改革已步入深水區域。二次房改重提議程似乎是為實現中國“居者有其屋”的理想尋找現實路徑，但道路依然漫長。

2009年，高漲的房價使得中國房地產市場備受爭議。民生層面上，高房價使得城市化過程中外來人口進入城市的門檻越來越高，房價反城市化命題被提出；而在宏觀經濟層面，在2008年金融危機的大背景下，地價與房價的同時上漲讓人們開始擔心房地產泡沫可能引發整個資產泡沫的破裂。二次房改的話題再次浮出水面。

二次房改，從2008年6月份由一些專家學者提出，后終于引起了高層的注意。2009年10月，一個以住建部副部長齊驥牽頭的調研小組，已開始調研10年房改的得與失，探索住房制度該走一個什么樣的模式。

2009年12月28日，溫家寶總理在接受新華社專訪時再一次談及房價問題，他提到通過建立保障性住房、利用差別利率及稅收等政策進行下一步市場調控，說明中央政府已就房地產問題形成共識——將商品住房市場的政策調控與保障供應體系區別對待，建立城鎮居民居住保障體系，同時完善城鎮商品住房市場，并利用利率、稅收等進行調控。顯然，溫總理的回答更多強調的是未來政府在房地產市場調控乃至于城鎮居民居住保障中的職能。

雖然中央并未就二次房改定調，但社會保障結合商品房市場化的模式被認為是二次房改的基本思路。這個思路決定了未來房地產行業改革的方向，一方面針對城市中低收入階層，政府提供以廉租房為主的保障性住房；而城市高收入階層則直接進入商品房市場。二次房改的進程似乎取決于整個保障性供應體系的落實。

但對于大多數房地產行業從業人員而言，他們更強調整個房地產市場的制度缺陷，以及短期調控政策的無序狀態，他們所期盼的二次房改是以土地流轉制度及稅收制度為基礎的房地產市場制度建設。

資源的錯配

無論是考量城市居住保障體系的建設還是考量房地產制度的改革，中國房地產自1998年市場化以來所凸顯的問題都是在單一的市場化環境下的人地矛盾。

1998年，取消福利分房制度意味著中國老百姓想在城市居住必須通過房地產市場這個唯一的途徑，他們通過購買或者租賃的方式在城市獲得居住空間。當原有的住房分配秩序被廢棄的時候，中國城市的各種居住需求開始集中爆發：新近涌入城市的人口，加上原有城市居民改善型住房需求、富裕階層的投資性需求，在過去10年當中集中體現在城市商品房市場，供需缺口開始顯現。

事實上，并非所有人都認為今天的中國房地產市場存在泡沫，此種觀點建立在中同房地產市場長期供需失衡的基礎上。他們認為，在市場長期供需失衡時，房價上漲是必然的態勢，因而泡沫無從談起。

任志強是他們的代表，他認為因為在中央政府主導的城市化進程當中，各類資源向沿海發達城市，尤以向房地產行業中所描述的一線城市(京滬廣深)集中，導致越來越多的人口受資源吸引而進入一線城市，其最終結果是導致一線城市的土地、教育、醫療等資源的緊缺。

資源緊缺導致的價格上漲似乎是必然的，但關于市場波動的討論核心則在于市場的投機。一直以來，房地產市場的投機行為都被認為是房價過快上漲的重要原因。

建設部政策研究中心主任陳淮就認為2009年的房地產市場當中有投機。他表示，2008年中國房地產一系列刺激性政策當中，將二手房交易稅征收年限從5年調整至兩年的做法促成了2009年下半年房地產市場的投機盛行，因而陳淮將二手房交易稅政策為2008年房地產行業刺激政策中的“三失”之首，并認為，這是造成2009年部分城市房地產價格波動的主要原因。

此外，陳淮還認為2008年房地產相關刺激政策當中的“第二失”是將按揭首付比例調低至20％，這樣一來，房貸趨向于富裕階層而非普通老百姓。

陳淮所述的兩項政策為2009年房地產市場帶來了巨量的資金。當2008年金融危機導致的出口制造等行業面臨一系列危機時，相關資金開始從制造業撤離，并在低房價、低利率及低首付的情況之下進人房地產市場，通過銀行獲得最大化的杠桿率，進而在市場上獲得更多的城市商品住房。

而在與上述兩項政策配套的政策當中，二手房交易稅的調整使得市場對短期投機炒作的預期開始增加，加上2008年下半年至2009年上半年中國各大城市新開工面積普遍不足，2009年上半年去庫存化速度過快，導致2009年下半年供需矛盾愈加突出，于是市場價格迅速被推高。

整體而言，2009年房地產政策的矛盾在于：宏觀經濟政策以刺激性經濟政策為主，在通貨緊縮預期轉向通貨膨脹預期的情況之下，資金涌入既可以保值同時有利可圖的房地產行業，加劇了市場資源向富裕階層錯配的現實。但就根源而言，單一的市場化商品住宅供應下的供需矛盾依然是根本矛盾——房地產承擔的不僅僅是為老百姓提供住房的責任。其同時承擔了老百姓資產儲值的責任。

將中低收入階層的住房需求與中高收入階層住房改善及資產儲值需求區別對待，被視作是二次房改的主要目的，但僅僅期待以廉租房為主體的保障性住房的供應似乎并不能滿足城市化過程中的住房需求。

因為城市廉租房的供應是一個漫長的過程。雖然在4萬億刺激政策當中，其中9000萬將用于廉租房建設，而且最近的中央經濟工作會議進一步提出，3年內要建成1540萬套廉租房。但這些數字相對上億的需求而言，仍然是杯水車薪，因此2008年中央開始強調的廉租房建設顯然沒有給2009年市場帶來太大的沖擊。

一方面在于短期調控政策導致的資源錯配使得市場波動及價格高漲，另一方面，城市保障性住房體系的建設需要一個長期的過程。中國房地產10年市場化改革路徑則證明，短期的調控政策在供需矛盾之中負面作用往往被放大，因而解決中國房地產市場的制度缺陷與城市居住保障應該是并進的過程。

制度性缺陷

事實上，2004年開始中國房地產業統一實行的招拍掛是近年來遭受非議最多的政策之一。此舉代表在原本巨大的人地矛盾之上，政府壟斷了城市用地的供應權和定價權，同時其土地供應不受市場調節。

而在之前的很多年，地方政府主要利用手中的土地進行招商引資來帶動經濟發展，著名經濟學者張五常將其命名為“縣域競爭”制度。此種制度在上世紀90年代到本世紀初所產生的矛盾并不突出。但到2004年之后，土地資源的局限在部分城市開始顯現，城市可用于各種招商引資及房地產建設的土地資源日益減少，尤其是城市中心區域的土地供應開始呈現困局。在此基礎上，利用新的規劃進行城市規模擴張以及舊城改造成為新的土地經濟增長方式。而2004年土地招拍掛制度全面確立之后，

土地增值則成為地方政府土地經濟轉型的全新發展思路。

在房地產行業，地方政府供應土地決定未來市場的開工面積，同時決定了未來市場的可售面積，這就意味著政府可以通過供應土地來調節市場供應。但同時，土地市場也是地方政府的重要財政收入來源。當土地招拍掛制度確立之后，地方政府無需再通過廉價出讓土地，并通過招商引資的方式發展經濟。相反，通過土地出讓直接獲取土地出讓款項的方式對地方政府的財政收入與經濟考核指標而言更為直接和有利。也就是說，地方政府為市場供應的土地規模越小，市場供需矛盾越大，土地價格就越高，地方政府收益就越大。

因此，2007年以來房地產市場的突出矛盾在于部分城市的開發商不斷地感到土地饑渴，并同時批評地方政府的土地供應規模過小。任志強在其博客中舉例：2008年北京市公開拍賣的住宅用地為295公頃，僅完成了計劃供給量的17.4％；2009年的土地供給2150公頃，但扣除了保障性與非住宅的供給量，僅可提供約為1680萬平方米的住宅，這意味著政府供應的土地無法滿足市場需求。

有人認為，2008年北京市無法完成土地供應的原因在于大多數開發商在房地產市場不好的時候不愿意拍地，導致大量土地流拍。但就另外一個層面而言，2008年底到2009年初，開發商愿意松動房價的時候，地方政府卻大多數沒有松動地價。也就是說，在土地招拍掛制度之下，地方政府非但沒有通過土地供應有效地調節市場，相反，其土地供應在進一步加大市場的供需矛盾。此正是地方土地經濟轉型的結果——在土地資源緊缺之時，地方政府通過土地供應的方式抬高市場門檻。

因此，在關于二次房改的討論當中，打破地方政府對土地資源的壟斷性供應開始成為爭議的核心，農村宅基地流轉制度被納入討論議程，并成為二次房改討論中的一項重要議題。

在大多數人看來，與其讓農村宅基地為地方政府征用做新的城市建設用地，不如通過農村宅基地流轉的方式為市場供應土地，以打破地方政府對土地的壟斷；同時釋放農村宅基地的經濟效益，讓農民獲取更多的收益，這是更為有效的解決土地市場供應的方法。

但此項制度所涉甚多，其中包含對農民利益的保障及宅基地流轉形式等一系列問題。據了解，成都及重慶等城鄉綜合改革實驗正在就此有所嘗試，但要形成具體制度，并推廣至全國尚未有時間表。

艱難的啟程

事實上，不僅僅是土地招拍掛制度，中國現行的房地產稅收制度及城市戶籍制度等一系列制度的局限依然眾多，進一步改革的瓶頸開始顯現。例如物業稅討論多年，近期有媒體報道物業稅將在多個城市試點推廣，但要實現全國推廣，道路依然漫長。而于中國房地產市場而言，除了短期政策所帶來的負面效應，其更重要的是要讓中國購房者及房地產界建立對于更為長遠合理制度的期待。

站在今天的角度看來，改革開放30年后，惠及中國老百姓的收入分配改革已納入議事日程。與以往從計劃經濟向市場經濟轉型的改革目標不同，此次改革被認為是在市場經濟基礎上，社會保障體系的完善與確立。然而，今天的中國改革不得不面臨的問題是市場經濟制度完善與社會保障確立并行的過程。在此基礎上“二次改革”的命題得以提出。

二次改革本身意味著更為深層次的市場化制度的完善，同時也意味著一個更為合理的市場經濟體系的建立與完善，但此種體制的確立與完善似乎依然道路漫長，就房地產和房地產制度而言，短期調控政策與并不完善的制度之間的矛盾依然存在。

一種極端的觀點認為，當保障性住房與商品房市場未有完全分割以及一系列的制度建設未能完善之前，中國房地產市場的痼疾難以治愈。頭痛醫頭、腳痛醫腳的短期政策只能制造更大的風險。此種觀點傾向于二次房改將是一次徹底的一次到位的制度改革。

而另一種觀點則認為，無論是城鎮居民的保障性住房供應還是關于未來房地產市場更為長遠的制度建設需要一個長期的時間，需要不斷的實驗和調整政策。而在此間，房地產市場的供需矛盾將始終困擾中國房地產行業的發展，短期政策的爭議必然存在，市場波動亦同樣必然存在。此種觀點認為，二次房改道路漫長。

對于二次房改而言，其面臨的更大壓力則是整個房地產制度的調整與建設，而從土地流轉制度到物業稅等的改革牽涉更多的改革深水區域。二次房改重提議程似乎是為實現中國“居者有其屋”的理想尋找現實路徑，但道路依然漫長。