央地博弈“兩會”時間窗

徐正輝

面對從上到下利益小群體相互糾纏交錯的局面，在財權與事權高度不對等的形勢下，地方即使擁有強烈的改革動機，也需要中央政府提供足夠的改革資源。

又是“兩會”時問。從諸多跡象判斷，今年的“兩會”將與去年大不相同。2009年的“兩會”恰逢金融危機沖擊全球，中國經濟情況不好，但政策面卻格外清晰，那就是刺激經濟保增長。這種背景下，中央、地方、部門與市場的目標是一致的：保增長成為首要任務，

去年保八成功，經濟好了，政策面反而模糊起來，多樣化的政策目標使得今年的宏觀政策重心不nf避免地開始轉換，各種利益主體的沖突和矛盾漸次突出。因此今年“兩會”的一大焦點，是中央與地方的矛盾加劇，圍繞地方利益與宏觀政策的調整，中央與地方政府將會以各種方式進行博弈，并最終在政策制訂上進行一定程度的折中。在房地產調控、經濟結構調整、融資平臺管理上尤其明顯。

“今年是政經的特別之年，從各種跡象看，有諸多不同尋常的變化，‘兩會就成了近距離觀察這些變化的最佳窗口。”國家發改委宏觀經濟院常修澤研究員表示，今年最大的變化，是整體寬松下的重點收縮成了調控的新手段，中央一眼盯著國際上退市信號，一眼盯著國內通脹預期，有保有壓，順勢調整經濟結構。

房地產拉鋸成政治問題

去年房地產價格持續高漲引發的社會不滿，已對中央政府形成了壓力。中央的調控力度如何拿捏?如何照顧地方的利益?這將是一個敏感問題。

“兩會”來臨之際，觀察各地動態，會發現房地產是個大熱門，同時也是塊試金石。各個地方政府都對此表態，希望在“兩會”上得分。“今年‘兩會上房價問題肯定會成為焦點之一，房地產政策也會受到更多的質疑。現在各地先出臺一些政策，有助于堵住一些代表的嘴。”常修澤認為出臺一些措施是地方的政治考慮，

繼南京出臺地方調控政策后，北京市住房和城鄉建設委員會2月23日對外宣布北京市11個相關職能部門聯手推出一系列樓市調控措施，加強和改善房地產市場調控，遏制房價過快上漲的勢頭，而早在1月，北京市市長郭金龍還表示：“北京不會通過行政干預來打壓房價。房價低的時候，政府不托市。所以在房價高的時候，政府也不會通過行政干預來打壓價格。”

“地方政府現在出臺的這些干預政策，實際上是在回避房地產市場一個根本性的問題——土地出讓金的問題，地力‘政府如果不動這個根，房地產問題就無從解決”在國家行政學院竹立家教授看來，地方政府針對房地產市場的打壓政策并沒有多少新鮮內容，而既定政策的執行力度也很值得懷疑。

西南證券宏觀分析師張剛認為，地方政府是房地產游戲中的最大受益者，卻沒有付出任何經濟上的成本。“土地的減少，銀行的壞賬，資源的衰竭幾乎都與地方政府無關，都不是由地方政府來承擔最終責任。”正是這種成本和收益的極端不對稱性，使地方政府成為推動中國房地產狂潮的第一大引擎。這種奇特的成本收益格局隱蔽在中國現行的政府體制安排之中。在這種體制之中，地方政府很容易會變成一頭血脈賁張的GDP動物。“更何況在金融危機后，地方政府對房地產的狂歡達到了歷史高度，短時間內是難以遏制的。”國務院總理溫家寶2月27日在和網友交流時就坦言“擔心拉不住這匹脫韁的野馬”。

在現有制度框架中，要想避免地方政府和房地產開發商合謀推高房價直至崩盤情況的出現，竹立家分析，中央政府要么以行政干預的方式進一步擰緊貨幣和土地控制，從而導致要素配置進一步向中央集中；要么在維持現有控制尺度的情況下，以政治任免的壓力為手段，將地方政府的行為約束在可以接受的范圍內。“前者是向計劃經濟復歸，除非極端情況，中央不可能在利益既得部委的掣肘下悍然采用；后者則等同于一種無法預測的藝術，完全仰賴政治領導人駕馭復雜局勢的能力甚至運氣，因而也是一種無法穩定預期的非制度狀態。”在這種情況下，地方官員實際上也處于一種進退失據、難以拿捏的矛盾狀態。

在一聲緊似一聲的宏觀調控聲中，中國房地產一路狂奔的姿態，不僅構成了對宏觀調控的一利-公然嘲笑，也急劇提升了中國金融系統的整體風險。而后者則是中央政府的最大隱憂。

“當道德勸誡、利率調整、稅收變動、土地供給都已經無法抑制中國房地產的一路狂奔，到這個時候，最后的政治手段很自然就會拋出。”常修澤認為，當前房地產已經不再僅僅是個經濟問題，已經跨越社會問題層面，上升到政治問題的高度。種種跡象表明，房地產成本和收益的倒掛正在接近中央政府忍受的極限。“只要房地產進一步大幅波動，政治攤牌的局面隨時可能出現。”

從目前中央政府的目標來看，是希望維持房地產的平穩，既不要大起，也不要大落。這當然是一個美妙的設想，也是中央政府、地方政府、房地產商都能夠接受的博弈均衡點。“不過這種平穩可能僅僅是設想。泡沫一旦被吹起，它將持續膨脹，直至本身無法支持而破裂。到時候，政府作為的空間也會很狹窄。”常修澤認為今年是房地產業的轉折之年，會異常慘淡。“其實算一算，如果看盤的人都是80后甚至90后，按理就是最后一輪的接盤者，最怕的就是90后看穿了這個局。地產升值這個游戲，其實就是老人盤剝年輕人的一個吸血模型。”

經濟結構調整考驗執行力

在全球經濟危機的沖擊下，中國經濟正在進行一場深刻調整，以大規模投資和貸款支持的，以增強國有部門控制力為標志的此輪經濟復蘇，在給政府和經濟各方帶來歡愉的同時，卻已種下了一系列不容忽視的隱患——資產泡沫風險、通脹風險以及國內經濟結構更加失衡的狀況。這些風險雖不太可能在2010年全面爆發，但卻嚴重威脅著國內經濟未來增長的可持續性。

常修澤認為最大的受益者還是國有企業，上地、資本等資源都在流向國有經濟。“一個充斥著國有企業大佬的中國市場，意味著市場化進程的倒退，未來社會經濟資源的配置可能進一步扭曲，效率更低。”

目前的種種跡象顯示，民間資本不僅要面臨由于政府“大包大攬”的投資習慣造成的“擠出效應”，還要面臨無法參與絕大多數資源和優質項目的“行政擠出”。時至今日，對民間資本“名義開放、實質限制”的“玻璃門”現象有增無減。在中央和地方拋出的數額不菲的投資大單中，民間資本再次被邊緣化趨勢已經越來越清晰。

事實上，自1990年代中期以來，政府對經濟領域的管制是加強而非削弱，而EI2004年以來的宏觀調控手段的常規化，更是計劃經濟回歸的標志。中國經濟市場化之路越來越窄。

民間資本被“雙擠出”會造成什么后果，可以引1998年投資熱潮為鑒。當年由于市場壁壘森嚴、管制眾多，政府投資并沒有有效拉動民間資本，這使得積極的財政政策7年后才得以退場。如今歷史輪回，民間資本再

次走到十字路口。如果政府對已經占GDP60％、解決了大部分新增就業的民營經濟仍然無動于衷，變成政府唱獨角戲，在短期內會讓龐大的經濟刺激計劃效果大打折扣，在長期內則損害了經濟長期穩定健康增長的基礎。

國家發改委對外經濟所所長張燕生認為經濟危機除了考驗政府刺激經濟的能力，也考驗政府如何對待國民財富和培育市場環境。尤其是對于權力集中的大政府來說，往往不由自主地選擇加強征稅。在中國應對經濟危機的過程中，就表現出這種政策選擇上的復雜性。

“發展經濟的最終目標是什么?應該是增加國民財富，提高國民的生活水平，而不是只要一個數字上的GDP。”張燕生表示，遺憾的是，在政府推動的措施中，GDP數字的增長遠比老百姓的財富增長更重要，這也就形成了一種中國特色：中國的經濟增長更多體現在GDP數字上，而不是體現在國民財富的增長上，國富與民富被割裂了。

在當前的經濟環境下，無論是被調整的對象——落后產能的中小企業，還是政策的執行主體——地方政府，或是受影響的人群——普通工人，對產能過剩下的經濟結構調整并不樂觀。尤其是央企在一些行業內的作為更是引發民間資金的詬病。

經濟結構調整在觀念上的沖突以及執行層面的背離，把中央與地方的矛盾推向高點。在張燕生看來，協調中央與地方矛盾的一個突破口在于實事求是，無論是中央政府還是地方政府，都要基于中國的現實，按市場規律辦事。“政府意志不能凌駕于市場規律。經濟結構調整應該是一種市場行為，無論是中央還是地方，都應該遵從市場規律。這樣既可以優化政府與市場的關系，又可協調中央與地方的矛盾。”

地方融資平臺收放兩難

此外，地方融資平臺問題將成“兩會”沖突焦點。進入中央調控視野的地方融資平臺風險問題也越來越受到各界關注。常修澤分析，由于去年信貸瘋狂下地方融資平臺的風險激增，今年地方債務風險將遭遇中央“調控門”，地方政府歷史空前的融資盛宴將不再。

事實上，央行和銀監會已將地方融資平臺作為今年整肅三大金融風險之首。國家發改委和財政部都分別給地方融資平臺風險敲了警鐘，銀監會針對地方政府融資平臺的緊縮政策更是一個接一個。財政部正在牽頭制定一份旨在規范地方政府融資平臺的文件，其中很重要的一條原則是，地方政府和人大所開具的“擔保函”無效，這已成為相關部門的共識。

在常修澤看來，中央強調“地方政府和人大擔保無效”無疑相當于砍掉了地方政府的信用，也意味著砍掉了地方政府充實“錢袋子”的手段。去年大量上馬的許多項目配套資金到位率也并不高，財力極度緊張的局面將使地方運行陷入嚴重窘境，投資建設、社會事業等都會處處捉襟見肘。

在此態勢下，地方融資平臺很可能經歷從去年波峰到今年波谷的大逆轉。作為中央來說，明顯已意識到地方政府的償債能力十分堪憂，防范地方債務風險刻不容緩，否則這些信貸一旦壞賬爆發，將不僅使“地方借錢，中央埋單”的局面重演，更可能讓中國整個銀行業體系遭受重創，進而毀掉中國的經濟增長。銀監會主席劉明康在今年1月26日召開的銀監會電視電話會議上的發言中直言，國務院擔心，地方融資平臺有可能成為國家的一個大包袱。

但問題是，倘若中央一直如此緊縮下去，地方政府少了融資平臺這一“找錢”的渠道，今年的投資將會是一個大問題，去年大量上馬的一些項目更可能遭遇“爛尾”，畢竟中國當前仍然是政府主導型的投資體制，地方建設更多的還要靠地方政府去籌資。

憂慮投資項目成為“半截子”工程的并非只有地方政府，還有國家發改委。國家發改委財金司司長徐林最近表示，要避免將地方投融資平臺的融資風險不合理放大的傾向和做法。地方投融資平臺的債務風險需要警惕，但要注意防止“矯枉過正”。如果地方投融資平臺正常運營的資金鏈斷裂，將導致潛在風險的顯性化。

“如果許多項目爛尾，發改委當然也難辭其咎，在這一點上發改委與地方政府的利益實際上是一致的，兩者都已坐在同一條船上，與中央對地方融資平臺動刀子的調控政策出現分歧也就不足為怪了。”竹立家認為這很可能為“兩會”上中央與地方調控地方政府融資平臺的爭論火上澆油。

“在‘兩會上，地方融資平臺風險問題將是中央與地方矛盾顯化的一個重中之重，中央調控可能不得不在保投資與防風險之間走鋼絲了。”竹立家認為一邊是銀行信貸大規模投放后的通脹和銀行壞賬風險，另一邊則是信貸緊縮后，地方基建項目因“斷炊”演變成爛尾工程的后果，兩難狀態中，中央必須有所取舍。

收入分配改革箭在弦上

國內經濟的復蘇，使中央政府適當轉變了經濟工作的任務，今后一段時間，“調結構”將繼“保增長”之后在政府經濟工作中占據越來越重要的地位。目前看來，對收入分配制度進行適當改革，將成為政府調整經濟結構的著力點之一。在新華網舉行的“今年‘兩會，你最關心的話題”的調查中，“收入分配”問題位居榜首。收入分配制度改革事關全民切身利益，政府如何切分社會財富“蛋糕”將成為今年“兩會”的熱點話題。

國務院總理溫家寶2月27日接受專訪時稱，一個社會當財富集中在少數人手里，那么注定它是不公平的，這個社會也是不穩定的。這兩項工作用一個形象的比喻就是，如果說把做大社會財富這個“蛋糕”看作是政府的責任，那么，分好社會財富這個“蛋糕”，那就是政府的良知。

“目前國內經濟已進入復蘇進程，如能形成更合理的收入分配制度，就會給國內消費的啟動注入持久動力，并能為長期內經濟的平穩快速發展添磚加瓦。”國家行政學院汪玉凱教授表示，分好社會財富“蛋糕”，調整國民收入分配體制，就急需改變當前經濟增長與國民福利嚴重“錯位”的格局，但目前強勢利益集團造成經濟增長與民爭利呈現出“圈層式”發展格局，靠單邊突進來改革收入分配體制不容樂觀。

汪玉凱認為，改革收入分配制度，最重要的是在一次分配中更加注重公平，采取措施減少政府和企業獲得的過多收入，增加居民在收入分配中的比例。如果仍強調通過稅收、利潤上繳等渠道強調對二次分配領域的改革，會使改革論于小修小補的變通，起不到實質作用。

“在目前整體財富分配存在很大差異的情況下，中國存在強勢利益集團內部的財富再分配。一些強勢利益集團借用國有資源通過不同方式來進行集體性的利益輸送。”汪玉凱認為這會進一步加大中國社會的財富分配差異，并為未來中國社會埋下了不穩定因素。

“糾正壟斷集團利益輸送的扭曲、在一次分配中更加注重公平、完善社會保障，才應該是此輪收入分配改革的大方向。如何來分好社會財富蛋糕，將考驗中央政府改革的魄力。”常修澤擔心這幾年改革呼聲不絕于耳，但基本上都淪為政府公牘往來的口號點綴，遲遲不能形成實際政策落實到位。“坐而空論改革之道，這當然容易，真到對既有利益集團切割，對政府既有權力束縛的時候，做起來肯定又會祭起中國特色的大旗，將其扭曲變形，最后化為烏有。”中國每次突破性變革，都是因為巨大的危機推動的。常修澤感慨，“現在表面上鶯歌燕舞，實質上已經到危機邊緣，當政者需要警醒。”

“常修澤擔心，這幾年改革呼聲不絕于耳，但基本上都淪為政府公牘往來的口號點綴，遲遲不能形成實際政策落實到位。“坐而空論改革之道，這當然容易，真到對既有利益集團切割，對政府既有權力束縛的時候，做起來肯定又會祭起中國特色的大旗，將其扭曲變形，最后化為烏有。”