拯救政府公信力

王大鵬

當(dāng)政府相關(guān)部門都已經(jīng)成為相關(guān)的當(dāng)事方時(shí)，由他們出面調(diào)查已經(jīng)難以保證客觀公正，所以，為提高公共事件調(diào)查的公信力，適時(shí)引入第三方進(jìn)行調(diào)查勢(shì)在必行。同時(shí)也應(yīng)該加強(qiáng)立法和司法部門的監(jiān)督，而不是由當(dāng)事部門自己調(diào)查。

近年來，公共衛(wèi)生事件多有發(fā)生，包括安徽阜陽問題奶粉和三鹿奶粉事件，特別是最近發(fā)生的山西和江蘇的“疫苗”事件、嘉禾血鉛超標(biāo)事件問題已經(jīng)直指我們的后代了。其中山西“疫苗門”事件，至今已歷時(shí)3年之久，經(jīng)過了患者家長(zhǎng)長(zhǎng)期的奔走呼號(hào)，經(jīng)過了山西省疾控中心信息科原科長(zhǎng)陳濤安的多次舉報(bào)，還經(jīng)過了《中國(guó)青年報(bào)》記者《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》記者的明查暗訪及公開詰問，終于引發(fā)了社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注。

今年1月份的《瞭望》刊登《新探健康發(fā)展研究中心》的文章說，中國(guó)將持續(xù)面臨突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的威脅，人類能夠做到的、最有效的辦法，就是災(zāi)害降臨之前，構(gòu)筑一道堅(jiān)固的公共衛(wèi)生防御屏障，建立起健全快速應(yīng)急反應(yīng)體系，預(yù)防和減少疾病的發(fā)生和流行。

和這種威脅相對(duì)應(yīng)的就是政府公信力危機(jī)。

“被監(jiān)督者”的邏輯

從目前披露的信息看，山西疫苗案問題出在流通環(huán)節(jié)；江蘇疫苗案問題出在生產(chǎn)環(huán)節(jié)。要真正理解“疫苗事件”，就必須理解中國(guó)的“疫苗體制”。在衛(wèi)生部出臺(tái)《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》之后，疫苗分為二類，一類是免費(fèi)的(所謂一類疫苗)，是政府完全“埋單”；一類是“市場(chǎng)化”的(所謂二類疫苗)，由被注射者自己掏錢。這樣的分類也是恰當(dāng)?shù)模驗(yàn)椤岸愐呙纭卑芏嗵厥庑枨螅幌瘛耙活愐呙纭笔轻槍?duì)基礎(chǔ)需求(比如小孩“乙肝疫苗”)。同時(shí)，“二類疫苗”鼓勵(lì)疫苗生產(chǎn)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。如果有很好的市場(chǎng)、社會(huì)和專業(yè)的監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)管部門和企業(yè)的合作不容易出大問題。但如果變成了政府部門和不法企業(yè)合作壟斷市場(chǎng)，排擠競(jìng)爭(zhēng)者，屏蔽所有的監(jiān)督，隱藏所有的信息，攫取壟斷利潤(rùn)，那么就會(huì)出大問題。

此時(shí)，一旦出現(xiàn)了大問題，政府部門也就會(huì)出現(xiàn)被監(jiān)督者的被監(jiān)督行為邏輯，其模式在于：事件曝光后，首先是隱瞞和控制信息；其次是利用自己的各種優(yōu)勢(shì)；然后是能拖就拖，再推卸責(zé)任，在推卸不掉后才勉強(qiáng)承認(rèn)，而不是首先考慮自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。

正如中國(guó)人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)毛壽龍分析的那樣：“不管任何人，遇到監(jiān)督的時(shí)候，都會(huì)盡力自我保護(hù)。一旦發(fā)現(xiàn)問題，被監(jiān)督者，首先會(huì)隱瞞或否認(rèn)事實(shí)。然后會(huì)盡可能利用自己的各種優(yōu)勢(shì)，比如信息不對(duì)稱的優(yōu)勢(shì)，專業(yè)知識(shí)的優(yōu)勢(shì)，解決問題中的位置優(yōu)勢(shì)等，來大事化小，小事化了。然后是盡可能開脫自己的責(zé)任。尤其當(dāng)被監(jiān)督者的問題比較大的情況下，尤其如此。”

而在以上這些公共衛(wèi)生事件中，相關(guān)的地方政府也大都采取了回避、隱瞞等態(tài)度，直至最后無從逃避時(shí)，才出面糾錯(cuò)。這其中，政府與民眾的關(guān)系變成了“貓鼠游戲”，博弈大于合作，這顯然與我們打造以人為本的服務(wù)型政府的目標(biāo)是背道而馳的。

而在此時(shí)，人們也通常會(huì)發(fā)現(xiàn)，在被監(jiān)督者的行為邏輯下，一級(jí)政府會(huì)被整個(gè)動(dòng)員起來控制事態(tài)的發(fā)展。除了媒體這個(gè)“異己”力量之外，人們只能寄希望于中央政府出面。因此，被監(jiān)督者的行為邏輯也客觀上導(dǎo)致將各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)引向中央政府。

在現(xiàn)代公共政策的制定中，誠(chéng)實(shí)是保證決策信息真實(shí)完整的基礎(chǔ)，而信息真實(shí)完整則是決定決策是否科學(xué)的生命線，因此，“誠(chéng)實(shí)”乃公共政策的最優(yōu)選擇。一個(gè)誠(chéng)實(shí)的政府才是一個(gè)勇于負(fù)責(zé)任的政府，才是一個(gè)具有現(xiàn)代行政道德意識(shí)的政府，才能得到公眾的認(rèn)可。任何對(duì)公眾不誠(chéng)實(shí)的行政行為，都是在自毀形象。從山西省政府的新聞發(fā)布會(huì)看，省政府、衛(wèi)生廳已經(jīng)以認(rèn)真誠(chéng)實(shí)的態(tài)度對(duì)待疫苗事件，勇于承受輿論壓力，積極回應(yīng)輿論質(zhì)疑，這是公開、透明、正確、及時(shí)地處置好此次事件的開始。

公共衛(wèi)生事件中的第三方調(diào)查

在事件的邏輯鏈條中。地方政府在行政理念、行政制度、行政行為上都有“失范”之舉，這對(duì)政府公信力定然是一種傷害。因?yàn)閷?shí)際上，像疫苗和疫苗注射這樣專業(yè)度高、同時(shí)直接關(guān)系到人民生命健康安全的行業(yè)，民眾最在乎的就是“正規(guī)”兩個(gè)字，而“正規(guī)”所代表的就是政府有關(guān)部門的認(rèn)證、檢驗(yàn)和監(jiān)督。從這個(gè)角度講，當(dāng)那些掛著政府有關(guān)部門認(rèn)證標(biāo)牌的企業(yè)，以繞過監(jiān)管欺騙政府的手段生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)劣質(zhì)產(chǎn)品的時(shí)候，例如疫苗、奶粉、藥品、食品等等，其所傷害的就不僅僅是民眾的利益，也傷害了政府有關(guān)部門的信用。因?yàn)槊癖娨恢毕嘈耪仓荒芟嘈耪绻嘘P(guān)部門最為嚴(yán)格監(jiān)管的行業(yè)仍然出現(xiàn)問題，損害的不僅僅是民眾的健康，還有政府的公信力。

政府公信力屬政治倫理范疇，是政府通過自身行為獲取社會(huì)公眾信任、擁護(hù)和支持的一種能力，它實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了政府工作的權(quán)威性、民主程度、服務(wù)程度和法治建設(shè)程度。在某種意義上，政府公信力是一堵“防火墻”，公信力越高的政府，群體性事件發(fā)生的概率就越低。

民眾對(duì)政府的信任中，中央政府與地方政府又有所區(qū)別。2007年中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)所對(duì)全國(guó)28個(gè)省市居民的隨機(jī)抽樣調(diào)查顯示，民眾對(duì)中央政府信任度最高，而地方政府則次之。根據(jù)《小康》雜志2007年8月發(fā)布的《2006-2007中國(guó)信用小康指數(shù)》報(bào)告，2006-2007年我國(guó)政府公信力指數(shù)為60.6分，比上年提高了0.1個(gè)百分點(diǎn)。絕大多數(shù)受訪者表示很相信中央政府，超過70％的受訪者認(rèn)為一些地方政府存在著“隱瞞真實(shí)情況，報(bào)喜不報(bào)憂”的現(xiàn)象。這表明民眾對(duì)地方政府在公共服務(wù)上的不作為和亂作為的擔(dān)憂。

由于在公共衛(wèi)生事件中，面對(duì)惡性事件，面對(duì)民眾對(duì)某個(gè)行業(yè)某類產(chǎn)品的信任危機(jī)，以及人群中潛在的恐慌情緒，政府作為終極擔(dān)保人出面，必然將疫苗的安全與政府有關(guān)部門的信譽(yù)捆綁在一起。在去年12月以前，江蘇延申是經(jīng)過國(guó)家認(rèn)證、在政府監(jiān)管之下的“正規(guī)”疫苗生產(chǎn)企業(yè)。衛(wèi)生部門是在這個(gè)認(rèn)證的信用之上購(gòu)買的這些假疫苗；民眾也是在這個(gè)認(rèn)證的基礎(chǔ)之上注射的這種疫苗。

事實(shí)上，事情發(fā)展到現(xiàn)在，單靠其中一方來不斷澄清，已不能消除公眾懷疑。特別是在腐敗的陰影下，山西已喪失了科學(xué)檢驗(yàn)的公正性，官方調(diào)查報(bào)告的主要專家來自疾控中心，報(bào)告不具有權(quán)威性和公信力已是不爭(zhēng)的事實(shí)。

要想弄清楚事實(shí)，必須有一個(gè)獨(dú)立的第三方介入調(diào)查。這個(gè)第三方可以是一個(gè)權(quán)威的、有公信力的調(diào)查組，調(diào)查組的成員和調(diào)查的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要接受公眾的監(jiān)督。沒有了利益牽扯的公眾的監(jiān)督，其公信力也就有了保證。

再推而廣之，當(dāng)政府相關(guān)部門都已經(jīng)成為相關(guān)的當(dāng)事方時(shí)，由他們出面調(diào)查已經(jīng)難以保證客觀公正，所以，為提高公共事件調(diào)查的公信力，適時(shí)引入第三方進(jìn)行調(diào)查勢(shì)在必行，同時(shí)也應(yīng)該加強(qiáng)立法和司法部門的監(jiān)督，而不是由當(dāng)事部門自己來進(jìn)行調(diào)查。這種自我調(diào)查既難以服眾，也難逃推卸責(zé)任之嫌。例如，在上海曝出釣魚執(zhí)法丑聞后，浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局作為當(dāng)事部門，就矢口否認(rèn)存在釣魚執(zhí)法。遭到公眾質(zhì)疑后，浦東新區(qū)隨后重新組織聯(lián)合調(diào)查組，結(jié)果證明當(dāng)事部門的調(diào)查明顯違背事實(shí)。這個(gè)聯(lián)合調(diào)查組即相當(dāng)于一個(gè)第三方的獨(dú)立調(diào)查組，其成員包括上海市人大代表、政協(xié)委員，還包括律師和媒體記者，從而還原了事實(shí)的真相。

西方哲學(xué)家史里斯·博克說：“信任是我們必須保護(hù)的東西，因?yàn)樗拖窨諝夂退匆粯樱坏┦軗p，我們所居住的社會(huì)就會(huì)土崩瓦解。”如何建立政府公信力，已成為世界性命題。2007年聯(lián)合國(guó)舉辦的第七屆“政府創(chuàng)新”全球論壇，其主題就是“建立對(duì)政府的信任”。對(duì)于我們來說，重塑民眾對(duì)政府的信任，也是地方政府和有關(guān)部門當(dāng)下所要面對(duì)的問題。政府公信力的拯救主要有賴于政府自身改革，如果寄希望于通過各種社會(huì)重大事件推動(dòng)政府公信力建設(shè)，代價(jià)是昂貴的，特別是我們不能拿孩子的健康作為代價(jià)。