鐵礦石談判“完敗”:經濟安全再檢討

劉素琴

屢戰屢敗的鐵礦石價格談判，會不會成為中國重新審視經濟安全的起點?任何主權國家開放都是以不損害國家主權與經濟社會發展的核心利益為底線的，但是中國的部分地方政府已逼近臨界點。

就像一場以懸念啟幕、漸入高潮的大戲，中國同三大鐵礦石巨頭關于鐵礦石長協價的談判，是當前最棘手的國際經貿問題之一。2010年度鐵礦石價格談判已進入關鍵時刻，中國著力追求以長協為主的采購模式“已走人死胡同”。

3月28日，日本各大鋼鐵公司與巴西淡水河谷公司，已經確定本年度日方鐵礦石進口價格為每噸110美元，約為2009年的兩倍。在協議價格期限從1年縮短為3個月的問題上，日本鋼鐵廠商和鐵礦石供貨商也基本達成了協議。“新的鐵礦石價格協議采用到岸價計價，不再一年一議。”

這一報價遠超中國鋼企的心理價位，此前包括寶鋼、武鋼和河北鋼鐵在內的中國十幾家重頭鋼企已聯名向國務院上書，希望將進口鐵礦石問題的解決上升至國家層面，因為中國鋼鐵企業實在無法承受翻番的原料成本壓力。為闡明問題的嚴重性，鋼企表示將不得不向下游轉嫁成本，這將導致鋼鐵價格大漲，最終威脅到中國的國家利益。

“應該利用反壟斷手段來對付國際礦業巨頭。反壟斷與市場經濟是相一致的，而且是國際通行的規則和語言，也符合WTO體制下的自由市場精神。”中國現代國際關系研究院經濟安全研究中心主任江涌表示，“這幾乎是中國唯一可以采用并且有效的武器。”

在鐵礦石資源布局和價格談判中，日本鋼鐵制造商和貿易商彼此分工協作，緊密配合，一致對外協同作戰，就像一支作戰能力極為強大的聯合艦隊。

在江涌看來，與日本“聯合艦隊”比起來。中國鋼鐵企業和貿易商就像各自為戰的散兵游勇，不堪一擊。鋼鐵業亂象，被普遍視為在鐵礦石談判中中國鋼企處于被動的一個重要原因。研究如何規范鐵礦石貿易，在技術上都是必要的，但要徹底改變行業惡性競爭的現狀，打造真正具有世界競爭力的強大公司，還需全面反思現有的經濟發展模式。

江涌認為中國政府關鍵要下決心進行反壟斷調查，打破國際價格聯盟，不承認鐵礦的協議價，擁有自己的話語權。“鐵礦石價格談判雖然有非常強的技術因素，但本質上還是由談判雙方所擁有的資源和所處的形勢與地位決定的，在這種關系到重大國家利益的時刻，國家作為一個整體必須挺身而出。”

現在中國并非處于絕對劣勢，商務部國際貿易經濟研究院梅新育研究員分析，澳大利亞、巴西這樣的資源性經濟體都要依靠中國需求來維持其繁榮，失去中國市場對淡水河谷、力拓、必和必拓等三巨頭而言是不能承受的，而且中國鋼鐵行業有能力應付短期危機，包括壓縮產能、產業重組等，促使鋼企轉換發展方式。“作為一個健康的產業鏈，必須鏈條上的每一個單位都要有飯吃，否則整個產業鏈的維系是很困難的。這一點相信談判對手也深知其中利害關系。”現在中國鋼鐵業的軟肋被別人牢牢抓在手里，那么國家就有義務出手相助，這是顯而易見的對國家利益的維護，政府應該舉起反壟斷大旗，用高額罰款作為武器，重構整個產業鏈的利益分配方式，徹底清除中國經濟健康發展機體上的這個病毒源。“一任別人掌握定價權的局勢發展下去，很可能會造成中國鋼鐵業全行業的滅頂之災。”

反壟斷成最終武器

事實上的價格聯盟雖然是業界公認，但是真要開展反壟斷，技術上會面對巨大挑戰。

“盡管三大鐵礦石的壟斷地位顯而易見，但它是在市場競爭中形成的格局，在這個過程中，是否存在合謀，在法律上是很難認定的。與其他壟斷行為的認定相比，價格壟斷是相對顯性的監測目標。”梅新育介紹，價格壟斷表現為“壟斷協議”與“濫用市場支配地位”兩種行為。根據中國《反壟斷法》的規定，壟斷協議是指“排除、限制競爭的協議、決定或者其他協同行為”。

在有關“濫用市場支配地位”方面，要求“具有市場支配地位的經營者不得以不公平的高價銷售商品”，同時提出了銷售商品的提價幅度不得明顯高于成本增長幅度的參照值。這些條款，均可以對鐵礦石價格的驟升驟降起到制約作用。

“可以看出，依據以上的細則，想要認定三大鐵礦石的壟斷行為，法律上可能性是非常大的。”中國政法大學法與經濟研究中心主任劉紀鵬認為，“在實踐中，對其進行處罰卻很困難。”

根據《反壟斷法》的相關處罰規定，其一是責令其停止壟斷行為，另一個是行政罰款。“盡管對于認定的壟斷行為，處罰力度是很強的。但在適用時，對象主要限于在中國境內有資產的企業，對于境外企業，追索財產和進行處罰的能力非常有限。目前三大鐵礦巨頭在中國均沒有進行資源開采。從這個角度來看，《反壟斷法》對三大鐵礦巨頭的制約效力目前仍將比較微弱。”劉紀鵬認為，對于鐵礦石的反壟斷依賴于國家之間的合作和條約，加強其執行和處罰力度。中國應當參與“國際審判”，發出自己的聲音。“價格反壟斷的威懾某種意義上還可以增加國際談判時的政治籌碼。對于這樣的政治籌碼，歐美已經屢用不鮮。”

國際上有很多類似先例。比如微軟壟斷案，微軟因違反歐盟反壟斷規定已被歐盟委員會罰款總計16.8億歐元(約合24.4億美元)，最終微軟不得不屈服，允許歐洲用戶選擇IE以外的其他互聯網瀏覽器，結束了雙方歷時10年的紛爭。“如果三大鐵礦公司堅持100％的漲價規模，那么中國政府完全可以聯合歐盟以反壟斷為由對其進行審查，并最終宣布巨額罰款，以起到談判對等的效果。”梅新育認為對付三大礦山提價，中國可在世貿規則內采取更強硬手段。

被說服還是自潰敗?

問題的關鍵在于，中國鋼鐵市場，鐵礦石貿易是壟斷的，鋼材價格是放任的，中間形成了巨大的利益壟斷空間，內外形成了牢固的既得利益。在梅新育看來，“不要被西方所謂需求決定了鐵礦石的價格這種說法洗腦，必須要有自己的判斷，不能讓既得利益假借市場之名，繼續對中國經濟吸骨敲髓，永世翻不了身。”

中國在鐵礦石談判中，不能只依靠鋼鐵和外貿部門，“因為那些部門不可能自己割舍自己的部門利益。可以采用招標的方式引入獨立第三方作為談判主體。”劉紀鵬認為，之所以每年都是越談價越高，關鍵的一點是，國內鋼鐵和鐵礦石相關各方都在鐵礦石漲價中有直接或間接的收益。

公開資料顯示，2005年，中國擁有鐵礦石進口資質的企業超過了500家，貿易商占一半以上。目前，中國擁有進口資質的企業已減少至112家，其中擁有進口資質的貿易商約為40家，遠遠少于國內鋼鐵企業數量。

“有資質的鐵礦石進口商手中最值錢的就是資質。”梅新育介紹說，需要鐵礦石的企業，只有找進口商代理，而支付的代理費用實際上是進口商倒賣的利潤，“鐵礦石進口商在進口價格基礎上可以加價50％～100％再賣給鋼廠。”中國每年進口鐵礦石

4～5億噸，交易額超過500億美元，倒賣之間的價差就有上千億人民幣的利潤。如此巨大的利潤由112家擁有鐵礦石進口資質的企業分享，其收益甚至會超過暴利的房地產開發商。“對于進口商越來越嚴格的審批和限制，實際上可能給了利益輸出或腐敗更多權力尋租的空間。”

在與三大鐵礦石巨頭對決中，中國如何避免一盤散沙式被各個擊破或者主導談判者被贖買的局面，在以往是個問題，在力拓案已宣判的當下，依然是個天問。

曾在中澳兩國引起強烈摩擦的力拓案，已經落下帷幕，事件的代價將由力拓員工胡士泰等個人來承擔，這一切都是當事人的個人不法行為。對中澳兩國及力拓公司而言，這不失為一個讓人輕松的“多贏”方案。對中國政府，這樣可以擺脫西方國家有關政治報復的指責；澳大利亞政府也可擺脫國內輿論指責政府為與中國做生意而放棄人權原則；對力拓公司而言，終于可以繼續與中國企業做生意了。

遲到的經濟安全審查

鐵礦石談判中的風起云涌從側面為中國的經濟安全敲響警鐘，沒有定價權且國門洞開的局面勢必改變，無論高層還是民間近兩年來都感受到對經濟安全審查的必要性。

實際上，設立專門機制對外資并購的國家安全進行評估也屬國際慣例。美國于1988年設立的美國外國投資委員會(CFIUS，以下稱“外資委”)，橫跨15個部門。該委員會的職能是監督與評估外國投資并購美國企業，視其對美國國家安全的影響程度，授權進行相關調查，并視情況上報美國總統，就阻止外資并購作出最后決定。

近百年來，美國對于外資的限制和監管措施多達1000余條，比眾多發展中國家還要嚴厲。從1917年通過《與敵國貿易法》，到2007年《外國投資與國家安全法案》。美國累計有十多部法律與行政命令，加強對外資的監管和限制。尤其是2003年國土安全部加入CFIUS，并出臺《保護重要基礎設施和資產的國家戰略》，確定了包括農業、水資源、公共衛生、應急服務、國防工業、電信、能源、運輸、銀行金融、化工、郵電、信息技術等12個重點保護部門，幾乎覆蓋整個國民經濟。

為保護本國安全，100年來美國出臺了一系列法律。1917年就有《反間諜法》，1947年出臺《國家安全法》，其后又不斷修正，彌補漏洞與不足。進人全球化時代，為應對全新的競爭格局，1996年出臺《反商業間諜法》。“9·11”后，又借反恐之名出臺《愛國者法案》。隨后由于主權財富基金崛起，新興國家到美國并購頻繁發生，《外國投資與國家安全法》應運而生。

“美國這套體系非常嚴實，基本上沒有什么漏洞讓你鉆。”江涌指出，相形之下，中國就顯得“漏洞百出”，作為國家最高經濟調控部門，國家發改委直到去年5月才在國民經濟綜合司下設經濟安全處。該處職能包括“提出國家重要物資儲備政策建議，擬訂并協調國家重要物資儲備計劃；組織研究和提出國家經濟安全和總體產業安全戰略及政策建議”。

“與發達國家比起來，中國沒有一個統一、有力的協調機構，相關的人力、物力、財力投入也遠遠不夠。”江涌介紹說，美國卻有一個龐大而嚴密的組織體系。政府部門設有國家安全委員會，總統親任主席，權威非常高：下面則有中央情報局、國家安全局，當然還有權限非常大的聯邦調查局。在國會，也設有相關的各種委員會，比如外國投資與審查委員會等等，甚至還專門針對中國設有一個美中經濟安全審查委員會。

不過，國門洞開的局面未來可能改變。3月5日，國務院總理溫家寶在《政府工作報告》中指出，在鼓勵外資參與國內企業改組改造和兼并重組的同時，“加快建立外資并購安全審查制度”。

一項類似于美國外資委，旨在管理外資并購安全的新機制將于年內推出，在此機制下，將會出現一個類似于“部際聯席會議”的機構。將把國家發改委、工業和信息化部、商務部、國防科工委、科技部、農業部、國資委、銀監會、國家工商總局以及國家稅務總局等多個部委和一些重要的行業協會納入其中，而負責協調的很可能是國務院副總理級別。

“2008年商務部成立了反壟斷調查局，但主要負責的是經營者集中的審查，這個審查實際上不涉及太多產業安全或者國家安全的內容，這部分工作會由這個更高級的機制來總負責。”梅新育介紹，商務部對外資并購的審查主要集中在并購行為對競爭的影響層面，而非國家或者產業安全。“這個審查與反壟斷的調查是互相獨立的。”

其實，早在5年前，中國就有人呼吁，要制定國家“戰略性和敏感性”行業清單，建立特殊并購審查機制。

劉紀鵬介紹，2006年6月，全國人大常委會在首次審議《反壟斷法》草案時，就有一些常委會組成人員、全國人大代表和部門提出，“對于外資并購國內企業，除應依照《反壟斷法》的規定進行反壟斷審查外，還應按照國家有關規定進行國家安全審查。”

2008年1月，國家發改委宏觀經濟研究院在一份報告中提出，應設置一個由國家發改委、商務部、財政部等部委相關人員組成的非專職機構。這是一個類似于“外資并購審查委員會”的機構，即國家安全審查機制的雛形。但是由于全球經濟形勢暗淡，這件事情被擱置下來。

很明顯，作為國家最高層級的經濟安全審查機制隨著經濟形勢的多變，已重新激活。

重建經濟思維體系

需要檢討的不僅僅在此，延綿至今對世界500強的“頂禮膜拜”依然在地方政府官員中根深蒂同。

“我們的官員熱衷于招商引資和對外開放，將國際市場想象成風平浪靜的完全自由競爭的福地，一些部門領導人甚至排斥或干脆拒絕接受國家經濟安全這個概念。”江涌認為，真正的差距還是在觀念上。應該全面評估反思中國的經濟安全體系，將其提升至戰略高度加以重建。

中國有的經濟部門多年來以“市場換技術”為名，形成對外資的“技術進步功能”的過分依賴，這已經成為阻礙自主創新的思想障礙。由于國外裝備和高技術產品的大量涌人和普遍不注重吸收消化再創新，本國企業科技成果產業化的空間被一再壓縮，并加劇了產業控制權的旁落、利潤的外流。這實際上成為國家產業結構優化升級的最大障礙。

“吐血引資導致財富大量外流，大量事實證明，西方對中國的技術出口采取越來越保守的態度，特別是在高技術領域對華封鎖遏制政策從來沒有改變過。滿足于接受外資現成的產品設計和設備，缺乏主動吸收消化國外技術為己所用的意愿，反映了相當一部分人不思進取，單純依賴洋人搞建設的心理，這實際上是新的思想僵化。”國家發改委經濟體制與管理研究所高梁研究員認為要扭轉片面的“市場換技術”、招商引資的偏好。取消政府考核指標中的招商引資內容，糾正某些地方將招商任務指標硬性分解到各機構的錯誤做法。“以GDP為核心的績效考核機制和招商引資指標化，對地方官員施加的晉升激勵，會造成不惜一切代價引進外資和賤賣國內產業和資源，對國內經濟形成持久暗傷。”

江涌認為中國要打造經濟國防部，保衛中國經濟版圖，守住經濟大門、嚴防外資進一步泛濫，努力為本土企業在境內境外爭取公平的國際商業環境的后盾。“建立一個能超脫部門利益來全局考慮國家整體利益和戰略的機構，來整體謀劃中國經濟安全和長遠發展戰略。全面檢討國家經濟安全狀況，從更為宏觀的層面檢視中國的國家經濟安全體系以及經濟發展模式，以應對全球化格局下的全新經濟競爭。”