水業(yè),政府競(jìng)拍服務(wù)而非資產(chǎn)

孫春艷

國(guó)家發(fā)改委原計(jì)劃2009年內(nèi)出臺(tái)《供水成本監(jiān)審辦法》，因?yàn)樗畠r(jià)的過(guò)度社會(huì)關(guān)注而一次又一次延后。

蘭州漲價(jià)為什么如此備受公眾質(zhì)疑?中國(guó)的水務(wù)改革模式究竟應(yīng)該采取一種什么樣的模式?政府應(yīng)該在公共事業(yè)中承擔(dān)什么樣的角色?《中國(guó)新聞周刊》為此專(zhuān)訪了清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤。傅濤長(zhǎng)期研究中國(guó)水務(wù)改革問(wèn)題，是《水業(yè)政策與市場(chǎng)年度研究報(bào)告》的首席分析專(zhuān)家、建設(shè)部項(xiàng)目《城市水業(yè)市場(chǎng)化與管理體制研究》研究報(bào)告的主要負(fù)責(zé)人。

中國(guó)新聞周刊：2009年，你去蘭威水務(wù)調(diào)研過(guò)，作為水業(yè)問(wèn)題專(zhuān)家，你認(rèn)為造成蘭州水價(jià)上漲成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)的原因是什么?

傅濤：目前中國(guó)的水價(jià)制定比較粗淺，一般按照合法成本(物價(jià)部門(mén)的成本監(jiān)審)加上一定利潤(rùn)率，再加上稅費(fèi)組成的。而定價(jià)問(wèn)題實(shí)際上反映的是政府、企業(yè)、公眾三方的關(guān)系，定價(jià)可以全部反映成本，也可以部分反映，如果將與水有關(guān)的全部工程項(xiàng)目、資源成本、環(huán)境成本等成本通通反映到價(jià)格中去，居民生活用水價(jià)格可能會(huì)到10元／立方米。政府是市政公用事業(yè)的責(zé)任主體，1998年水價(jià)改革之前，收費(fèi)是象征性或補(bǔ)貼性的，改革之后水價(jià)有所提高，但是仍然不是全部成本。讓公眾通過(guò)水價(jià)付多少，是政府的選擇，政府可以選擇讓公眾以10元、5元或2元的價(jià)格來(lái)購(gòu)買(mǎi)水。

物價(jià)部門(mén)的成本監(jiān)審本質(zhì)上是幫助政府識(shí)別供水公司、污水處理廠的真實(shí)成本是多少，哪些成本是合理的，哪些成本是浪費(fèi)了，哪些成本是由于降低了服務(wù)造成的，哪些成本該計(jì)人哪些不該計(jì)入。政府知道這個(gè)成本以后決定到底向公眾收取多少。定價(jià)是政府的另一套價(jià)格管理問(wèn)題，成本監(jiān)審是價(jià)格管理的基礎(chǔ)，并不是成本直接推出了水價(jià)。

而政府選擇高溢價(jià)轉(zhuǎn)讓水廠之后，公眾對(duì)于水價(jià)上漲自然產(chǎn)生存疑。市場(chǎng)化改革之后，原先通過(guò)政府直屬的事業(yè)單位進(jìn)行運(yùn)營(yíng)來(lái)實(shí)現(xiàn)水業(yè)服務(wù)，現(xiàn)在由真正的企業(yè)向公眾提供服務(wù)，水務(wù)公共服務(wù)的性質(zhì)沒(méi)有改變，政府仍然是價(jià)格的主導(dǎo)者。但是，公眾肯定要擔(dān)憂高溢價(jià)接手的企業(yè)有沒(méi)有將成本轉(zhuǎn)嫁到自己頭上，這是很自然的事情。

中國(guó)新聞周刊：蘭州水價(jià)上調(diào)之前，按照程序召開(kāi)了價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，詳細(xì)說(shuō)明了成本問(wèn)題，為什么公眾還是質(zhì)疑?

傅濤：現(xiàn)在舉行的水價(jià)聽(tīng)證會(huì)上，讓聽(tīng)證會(huì)參與人所謂的公眾代表在半天或一天時(shí)間內(nèi)，行使知情權(quán)和決策權(quán)，實(shí)際上是個(gè)虛話。即使專(zhuān)業(yè)人士，也很難在短期內(nèi)對(duì)自來(lái)水的合理性進(jìn)行判斷。因此，聽(tīng)證會(huì)本質(zhì)上只是聽(tīng)取社會(huì)各界對(duì)價(jià)格的意見(jiàn)和支付意愿，并非對(duì)成本進(jìn)行判斷，更非價(jià)格決策會(huì)。

就如我剛才所說(shuō)，政府確定水價(jià)并不完全取決于供水成本，采用聽(tīng)證會(huì)的形式讓公眾面對(duì)面對(duì)成本進(jìn)行審查，只會(huì)將公眾引入“供水成本決定用水價(jià)格”的誤區(qū)，對(duì)消除質(zhì)疑沒(méi)有幫助。況且，水價(jià)一旦緊盯上了成本，一切就變得更加棘手，政府在上調(diào)水價(jià)問(wèn)題上必然面臨尷尬局面，不上調(diào)，企業(yè)虧損，無(wú)法運(yùn)營(yíng)，上調(diào)，公眾質(zhì)疑水價(jià)成本。

中國(guó)新聞周刊：你對(duì)政府高溢價(jià)轉(zhuǎn)讓水權(quán)的看法是?

傅濤：清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心在2008年受有關(guān)部門(mén)委托對(duì)外資高溢價(jià)收購(gòu)水廠進(jìn)行了調(diào)研，我本人是不贊同溢價(jià)這一做法的。

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)實(shí)行普遍補(bǔ)貼性的福利低水價(jià)，后果是供水服務(wù)質(zhì)量和效率低下，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，水資源浪費(fèi)和緊缺并存。通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)，促使企業(yè)提高服務(wù)質(zhì)量的水行業(yè)發(fā)展方向是正確的。

但是引入競(jìng)爭(zhēng)的方式，只能是競(jìng)拍服務(wù)而非競(jìng)拍資產(chǎn)，不能誰(shuí)出的價(jià)高就賣(mài)給誰(shuí)。世界上許多國(guó)家的公共服務(wù)行業(yè)，政府在1D年至30年的時(shí)間里無(wú)償借給服務(wù)企業(yè)使用，企業(yè)幫助政府來(lái)提供服務(wù)。公共服務(wù)行業(yè)并非競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，是不能公開(kāi)競(jìng)拍資產(chǎn)的。水業(yè)本質(zhì)是服務(wù)業(yè)，保證供水的安全和質(zhì)量。政府競(jìng)拍資產(chǎn)的結(jié)果必然影響水業(yè)服務(wù)質(zhì)量的提高。

一些政府認(rèn)為高溢價(jià)的部分是“額外收益”，將這些國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓款取走用于其他民生領(lǐng)域，中國(guó)水行業(yè)本身的基礎(chǔ)非常薄弱，水行業(yè)投資欠賬和運(yùn)營(yíng)費(fèi)的缺口很大，急需政府投入。水務(wù)資產(chǎn)溢價(jià)所得用于其他領(lǐng)域，是對(duì)水務(wù)行業(yè)來(lái)說(shuō)是釜底抽薪的做法。

中國(guó)新聞周刊：長(zhǎng)期以來(lái)，政府一直是水業(yè)建設(shè)、管理與服務(wù)的主角。從2003年中國(guó)開(kāi)始水業(yè)改革至今已有六年有余，政府監(jiān)管角色與現(xiàn)有的水業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程是否合拍?是否發(fā)生錯(cuò)位?

傅濤：城市水業(yè)的成本與收益，無(wú)論是通過(guò)稅收支付還是通過(guò)水費(fèi)支付，事實(shí)上都是公眾支付的。但是，受水業(yè)相對(duì)壟斷經(jīng)營(yíng)方式的制約，作為費(fèi)用支付方的消費(fèi)者無(wú)法通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性選擇，來(lái)監(jiān)管產(chǎn)品質(zhì)量與服務(wù)，更無(wú)法有效控制成本與收益；對(duì)污水處理的付費(fèi)實(shí)際上更是一種連產(chǎn)品都不能見(jiàn)到的消費(fèi)支付。水業(yè)的這種公眾無(wú)法有效監(jiān)管的產(chǎn)業(yè)形式，決定了政府作為公眾代表，肩負(fù)著重大的監(jiān)管責(zé)任，政府需要對(duì)公眾支付費(fèi)用的有效性負(fù)責(zé)。

但是，先行的供水成本監(jiān)審體系和價(jià)格管理體系，都有離開(kāi)服務(wù)和質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)成本控制的傾向，因此存在系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)閽侀_(kāi)服務(wù)效果和服務(wù)水平的單邊成本控制，如果過(guò)于嚴(yán)格，必然造成服務(wù)水平的下降。不利于企業(yè)增進(jìn)服務(wù)，提高安全保障。

因此，成本監(jiān)管不能獨(dú)立于服務(wù)監(jiān)管之外，需要建立橫向績(jī)效比較的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管系統(tǒng)，對(duì)成本、服務(wù)、水質(zhì)進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)管。價(jià)格監(jiān)管是政府用以約束企業(yè)行為最為有效的手段，必須與其他監(jiān)管相互協(xié)同。如果單純由物價(jià)部門(mén)來(lái)制定和執(zhí)行的這個(gè)辦法，缺乏與其他相關(guān)部門(mén)監(jiān)管的協(xié)作，一方面影響執(zhí)行，另一方面，會(huì)使其他監(jiān)管內(nèi)容缺少價(jià)格這一強(qiáng)有力的約束。

中國(guó)新聞周刊：水價(jià)成本定價(jià)一直是廣受爭(zhēng)議的話題。據(jù)了解，國(guó)家發(fā)改委制定的《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》(下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)在2009年已經(jīng)修訂完畢，提交決策層。你也主持和參與了辦法的起草，請(qǐng)問(wèn)該辦法為何遲遲沒(méi)有出臺(tái)?

傅濤：《辦法》較多地考慮了行業(yè)平均成本定價(jià)的原則，也考慮了循序漸進(jìn)的推進(jìn)方式。《辦法》對(duì)資產(chǎn)折舊、設(shè)施利用率、人員成本等關(guān)鍵因素做了一定程度的約束。但是具體內(nèi)容等發(fā)布才能知道真實(shí)面目。

我認(rèn)為如果定價(jià)機(jī)制能夠更加科學(xué)，將會(huì)使水廠的資產(chǎn)價(jià)值重估。這也意味著對(duì)于打擊不合理溢價(jià)會(huì)發(fā)揮一定積極作用。

但是，國(guó)家發(fā)改委原計(jì)劃2009年內(nèi)出臺(tái)《供水成本監(jiān)審辦法》，因?yàn)樗畠r(jià)的過(guò)度社會(huì)關(guān)注而一次又一次延后。但其出臺(tái)已在計(jì)劃之中，只是在尋找時(shí)機(jī)。