官員“無痛復出”?

王家敏

公眾對問題官員的復出之所以如此敏感，不僅在于他們的復出程序不透明，更重要的是這些要為公眾利益受損負責的官員們，沒有讓公眾感受到他們起碼的羞恥心和疼痛感。

2月24日，《中華人民共和國行政監察法修正案(草案)》首次提請全國人大常委會審議，這是該法自1997年公布施行以來首次修改。

其中增加的“行政處分解除程序”這一技術性條款，觸動社會敏感神經，被輿論解讀成為“官員復出”服務，引發公眾熱議。

“官員復出”惹爭議

草案規定，“受到監察機關作出的開除以外的處分，在受處分期間有悔改表現，并且沒有再發生違反行政紀律行為的，處分期滿后，由監察機關解除處分并以書面形式通知本人及其所在單位，以及處分執行部門或者單位。”

該條款與2006年施行的《公務員法》相銜接。《公務員法》第五十九條規定，“……解除處分后，晉升工資檔次，級別和職務不再受原處分的影響。”

“看似常規的處分解除，或將成為被問責官員的復出、晉升程序。”國家行政學院教授汪玉凱認為，“一方面，完整的行政紀律處分應當規定不同處分類型和時限，這符合權責關系；另一方面，我也擔憂處分解除可能成為部分官員不透明復出的合法缺口。”

此類擔憂不在少數。有評論稱該條款“清除了官員復出的程序障礙”，或令剛剛建立起來的“問責制度”形同虛設，“懲罰的程度被大大降低，處分只是暫別官位而已，僅僅意味著官員只需要捱過最短半年、最長不過兩年的時間。”

據中紀委、監察部的整理匯編，中國現有多達1100余份廉政和反腐法規文件。“問責制度”則是近年出現在公眾視線中。2009年7月，《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》出臺，中國對官員失職瀆職、以權謀私等責任追究制度初步納入法制體系，公眾亦寄予厚望。

然而問責方興未艾，官員已復出如潮。部分官員不滿一年悄然復出，公眾僅從官員新上任的工作信息中，最后一個知情。也有涉及重大社會影響事件的官員再任要職。因膠濟鐵路脫軌事故被免職的濟南鐵路局原局長陳功，復出后擔任鐵道部安全總監；因“三鹿奶粉事件”被中紀委監察部給予行政記過處分的質檢總局食品生產監管司原副司長鮑俊凱，在2008年事發后迅速調任安徽出入境檢驗檢疫局局長、黨組書記，行政級別為正廳級。

而早年阜陽假奶粉事件中一批被問責官員也以不同方式復出。時隔多年，相比尚有痛感的公眾，部分官員則被媒體冠以“無痛復出”。

“如果依照合理、透明的程序，官員復出并不值得非議。官員所承擔的責任，本身就有大小、時限、輕重之分，況且一些負領導責任的官員，提早結束其政治道路也不合理。”汪玉凱認為，“但是，此次修訂僅對處分解除做出了原則性的規定，期滿多長時間還是一個模糊的范圍概念，需要制定實施細則將不同類型、不同情況的處分期限規范化、公開化，處分解除也應當進行公眾可監督的實質審查。”

問責形式應統一

修法始于2006年。彼時，監察部副部長屈萬祥強調修法的“內部監督”與“社會監督”意味，“近年來，黨中央和國務院多次強調，要依法執政、依法行政、從嚴治政，加強行政機關內部監督，充分發揮監察、審計等專門監督機關的作用。同時，社會各界也對加強行政監察提出了更高的要求。”

《行政監察法》的問責是以行政紀律處分的形式，《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》是以責令辭職、引咎辭職、免職等方式來問責。公眾理解的問責是廣義的，不僅包括上述兩種，還包括濫用職權、玩忽職守等瀆職犯罪應負的刑事責任。

中國政法大學副校長、中國監察學會常務理事馬懷德建議，“除刑事責任，其他文件中的問責形式都應當統一到行政監察法中，形成官員問責的法律依據。”

而在提交審議的修正案草案中，則是以“監察建議”間接銜接其他問責形式。監察部部長馬駁介紹說，對有些違法違紀的行政監察對象在依法給予行政處分的同時，監察機關可以提出監察建議，要求有關單位依照《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》進行停職檢查、引咎辭職、責令辭職等問責處理。

對于有人質疑“監察建議”的效力，馬馼的回應是，“有關機關接到監察建議后，如果沒有正當理由，應當采納。”

監察獨立待強化

“但是，監察機關接受同級行政首長領導，如何監督同級行政機關?向誰提交監察建議?”清華大學廉政研究中心主任任建明在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，對現有監察體制的改進，比“問責”“復出”條文修訂的意義更大。

1993年2月起，監察部與中紀委合署辦公，機構列入國務院序列，編制列入中共中央直屬機構。同年，地方各級監察機關與當地同級紀委合署辦公。據任建明介紹，在黨政融合的干部管理制度下，行政處分問責與黨內紀律問責，或混雜適用規定，或混合決議，問責后果和執行監督均不明朗，具體年限也難以表現在修訂的解除條款中。

修訂案草案首先在監察部門派出機構的獨立性上做出了初步嘗試。草案規定，“監察機關派出的監察機構或監察人員，對派出的監察機關負責并報告工作，由派出的監察機關實行統一管理。”

全國人大內務司法委員會委員陳斯喜認為，尚需繼續強化派出監察機構和人員的獨立性，防止其依附于派駐單位，“進一步明確派出監察機構、人員就是派出監察機關的組成部分，人員要由派出的監察機關任免，由其統一管理，包括人事，工資關系。人員要實行輪換制，三年或五年一換，由派出監察機關統一調配，這樣才能保證其獨立性。”

任建明則期待更高層面的獨立，“行政監察部門作為一個特殊的行政部門，在系統內部監督其他行政機構。中共十七大提出黨政決策權、執行權和監督權要相互制約。依照這個方向我有一些制度設想，監察系統可以由各級人大領導，或是在行政監察系統內做到中央以下的垂直管理，這樣，問責與復出的公正、透明才有可能性。”