“執行難”的新解藥

王 雪

“‘執行聯動機制將在中央層面成立領導小組,下設辦公室,并與幾個重點部門細化具體的操作方案,以保障執行工作朝著良性循環的方向發展。”日前,最高人民法院(以下簡稱“最高法院”)執行局局長俞靈雨在接受《中國新聞周刊》獨家專訪時如此表示。

此前的7月20日,最高法院發布《關于建立和完善執行聯動機制若干問題的意見》,與中央19個部門聯合建立“執行聯動機制”,積極推動形成黨委領導、人大監督、政府支持、政法委協調、社會各界配合的執行工作新格局,著力破解“執行難”。

《中國新聞周刊》記者獲知,最高法院今年還將就執行難問題出臺系列司法解釋,嚴密制度網絡。針對執行人員自由裁量權過大而禁不住誘惑、鋌而走險,最高法院起草的《最高人民法院關于進一步加強執行規范化的意見》也將在近期發布。該意見初稿已經完成,正在相關部門征求意見之中。

多重困境

執行難,有多難?一個2000多員工的公司,10年未主動履行法院判決,積下1500件需要強制執行的案件,占到整個北京執行積案的五分之一。

這是發生在連鎖超市北京超市發集團身上的真實案例。該集團是北京市國資委下屬企業,2001年開始經營不善,到2009年第四次集中清理執行積案時負案累累,如一次性執行到位企業將可能破產。

由于該企業“涉及國計民生”,北京市相關部門出面協調,法院每季度執行100萬元以保證該企業的正常運轉,但債權人和法院都難以接受。

俞靈雨說,在類似案件中,執行工作所面臨的兩難困境表現無遺。不強制執行,債權人的合法利益得不到保障。強制執行,可能引發更嚴重的社會問題。

更多的時候,是根本無法找到被執行人的財產。據最高法院執行局法官介紹,有一家特大型國有企業,法院去查公司賬戶的時候,里面居然只有兩萬塊錢,而這是不可思議的事情,光每個月發放的工資也不只這點錢。

這樣的狀況,已經持續11年之久。1999年,中央以11號文的形式轉發《中共最高人民法院黨組關于解決人民法院“執行難”問題的報告》,“執行難”作為司法領域最大的頑癥浮出水面,成為此后11年困擾決策層的難題。

11年后,該報告針對當時執行難狀況總結的“被執行人難找,執行財產難尋,協助執行人難求,應執行財產難動”痼疾依然存在。

某省高級法院的庭長帶隊到一個地方開發區的支柱性企業去執行業務,受地方領導指派過來的當地法院執行庭庭長明確對高院執行庭長說,這是我們的地方,你執行任何一筆資金都需要經過我們的同意。

高院庭長回應:“我們所有的手續都是齊全的,我們是依法履行職務。”但地方法院庭長則說:“你不要對我講這些,這些我都懂,我現在只聽書記的,書記說一分錢不能動,你就一分錢不能動,我一個法官難道不知道法律是怎么規定的嗎?我知道!但是,我今天根本不是和你談法律問題的。”

《中國新聞周刊》記者獲得的最高法院內部一份名為《當前執行工作存在的主要困難與問題》文件顯示:地方和部門保護主義依然屢見不鮮。這一問題至今仍然沒有得到根本性的解決。

該文件披露,“特別是在黨政機關,國有企業等特殊主體為被執行人,以及被執行單位法定代表人具有人大代表、政協委員等特殊身份的案件中,執行工作阻力較大”。

清積活動

自1999年以來,最高法院先后啟動了四次清理執行積案活動(以下簡稱“清積活動”)。僅在2005年之后,即進行了三次清積活動。

但四次清積活動顯示,這種“風暴”式的集中清理活動并不能治本,運動式的執法模式也不斷遭到詬病。最高法院副院長江必新亦曾指出,僅靠運動式的清理活動,無法從根本上解決“執行難”和“執行亂”的問題。

司法判決的威信在此過程中逐步流失。人們認為,不履行判決的人不僅沒有受到處罰,反而收益更大。最高法院的統計顯示:1993年,當事人自動履行的比例占70%,需要法院強制執行的比例只有30%,但在十年之后的2003年,需要法院強制執行的比例上升到52%,當事人自動履行的比例只占了48%。而到現在,需要強制執行的比例已經達到60%。

俞靈雨憂心忡忡地說,“如果按照這樣的比例變化繼續下去,再過十年,可能有70%的案件需要法院強制執行。這說明司法的權威越來越低了,越來越得不到當事人的尊重。”

雖然遭到詬病,但清積活動的優勢也被逐步發掘出來。中央要求各級黨委領導、政府支持,法院不再勢單力薄,效果顯而易見。

在清積活動期間,銀監會副主席蔡鄂生就曾表示,為認真配合全國集中清理執行積案活動,專門成立了銀行業集中清理執行積案活動辦公室,負責全國銀行業集中清理執行積案活動的協調、配合工作及金融債權維護事宜。

中國人民銀行亦同意,在清理執行積案活動期間,法院可以查詢法人或其他組織為被執行人在人民幣銀行結算賬戶管理系統中的賬戶信息。

這在早先不可想象。據知情人士透露,早在上世紀80年代,面對法院提出的協助要求,銀行系統稱要為客戶保密,不愿配合。90年代初甚至還發生過銀行拒絕協助執行,法院拘留銀行負責人,導致支行、儲蓄所工作癱瘓的案例。

受清積活動中各部門配合、聯動為執行工作突圍的啟發,最高法院最終推出的“執行聯動機制”,將20個部門史無前例地納入其中,變“法院單打獨斗”為以法院為主、各部門協作聯動。

它的另一個重要意圖是通過信息的共享與對信用狀況評估,將單純依靠強制執行的工作模式轉變為強制執行與聯動威懾并舉的工作模式。

聯動機制

“執行聯動威懾機制之下,只要你不履行法律文書規定的義務,那在融資、投資、置業、從業資格包括榮譽、道德評價各方面要讓你付出代價。我讓你代價很大,而且這個代價預先告知。在這種情況下,我們的目的是讓他自動執行,而不是靠法院的強制執行。我們工作最終追求的目標是提高當事人自動履行的比例。”俞靈雨說。

在2007年《民事訴訟法》修改期間,最高人民法院執行辦(現執行局)法官黃年在多個報刊刊文闡述“國家執行威懾機制”,力推通過民事訴訟法修改予其以法律地位。

該文強調指出,“西方強制執行制度的生命力在于其巨大的威懾力,而不是其實際執行力”,“在傳統民事強制執行理論難以化解錯綜復雜的‘執行難問題這個時代背景下,威懾的提出就具有方向性的意義,它也將成為民事強制執行新的價值取向。”

作者明確提出,國家執行威懾機制就是通過對被執行人各種信息的共享,國家有關職能部門和社會公眾共同增強對被執行人的制裁和限制等懲戒力度,以促使被執行人自覺履行債務、全社會尊法守信的一種社會運行方式。

實際上,早在2004年6月最高法院《關于建立全國法院執行案件信息管理系統的報告》中,就第一次明確提出在民事強制執行領域施行“威懾”的構想。但由于此事涉及諸多部門,一直未能成型。

即便是中央明確表態支持建立執行聯動機制后,最高法院與各部門之間的溝通與協調仍然異常的艱難。

例如人民銀行同意法院可以查詢系統里的單位賬戶信息,但不太贊同去查自然人的賬戶信息。“它考慮到自然人的賬戶信息直接跟商業利益、經濟利益甚至個人隱私有聯系。一旦同意法院查詢,它也擔心有人告它。”俞靈雨說。

最高法院請全國人大法工委出面協調。人大法工委明確答復,自然人的信息不但可以提供,而且應當提供。人民銀行最終同意法院的要求。

據了解,在“執行聯動機制”的會簽過程中,有些重要的內容因為最終未能達成一致只好在此次發布的《意見》中放棄。與國土資源部關于對“采礦權與探礦權的拍賣”問題就屬于此,在最后的會簽中刪除。

最高法院執行局負責具體辦理“執行聯動機制”事務的法官趙晉山告訴《中國新聞周刊》記者,“‘執行聯動機制本身并非權宜之策,最高法院將通過一系列的實施細則與組織保障來推進這項制度的實施。”

但趙晉山亦坦承,執行問題異常復雜,各地各部門的力度不一,實施效果也會不一樣。而目前面臨的最大問題之一仍然是強制執行的法律缺失。

據了解,1999年中央11號文曾明確提出“最高人民法院要抓緊起草強制執行法,盡早提請全國人大常委會審議”。2000年,受立法機關委托,最高法院成立了起草小組,先后四易其稿,將《強制執行法》草案提交立法機關。但十年過去,該法仍未列入立法計劃。★