獨生子女政策出臺始末

楊 敏

1980年9月25年,中共中央發出《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》(下簡稱《公開信》)。信中闡述了提倡一對夫婦只生育一個孩子的必要性。

自此,舉國上下,不分城鄉,將“一對夫婦只生育一個孩子”的政策推向高潮。

2010年9月25日,是《公開信》發表30周年的日子。此前,上至國家計劃生育委員會,下至各省市,紛紛召開會議,撰寫文章,以紀念《公開信》為30年來中國經濟的發展所做出的貢獻。30年前曾經參與《公開信》起草工作的張敏才不久前也寫了回憶文章,并在國家計生委召開的紀念座談會作了發言。

與政府部門整齊劃一的熱鬧不同,在學界與民間,卻呈現出另一派喧囂的景象?！豆_信》曾提出:30年后,當人口增長問題有所緩和,就可以采取不同的人口政策?，F在30年期限已到,如同30年前一樣,這項國策在討論聲中,再次被推向了風口浪尖。

《公開信》出爐

“當時北京市宣武區的幾十個育齡婦女聯名發出‘一對夫婦只生一個孩子的倡議,后來聽北京市委的人說,這個倡議其實從天津開始,天津說是從上海開始。其實當時中央心里也沒底,覺得‘只生一個是一件不可突破的事情。后來聽到這些群眾呼聲,才豁然開朗。”當時正在國務院計劃生育領導小組參與工作的張敏才對《中國新聞周刊》介紹。

據中國社會科學院人口所前所長田雪原的《中國人口政策六十年》一書記載,1979年3月,山東省煙臺地區榮成縣農民鞠洪洋、鞠榮芬等136對夫婦發出《為革命只生一個孩子》的倡議書。天津醫學院44位職員也發出同樣倡議。

而事實上,早1978年年底,中共四川省什邡縣委根據中央精神,已經制訂出鼓勵一對夫婦只生一個孩子的措施,國務院計劃生育領導小組用簡報的形式,向全國各省做了介紹,被記載在什邡縣《六十年大事記》里。這意味著,早在1978年,中央已經萌生了“只生一個”的想法,群眾的倡議或許只是中央將要推行“一胎”政策的一個先行策略。

“這個時候主要是為‘只生一個做宣傳輿論上的準備?！睍r任國務院計劃生育委員會專家咨詢組成員的馬瀛通對《中國新聞周刊》說。

據張敏才介紹,為論證“一對夫婦只生育一個孩子”的可行性,在《公開信》發表前,中共中央辦公廳舉行了多次座談會?！皩τ凇簧粋€到底姓哪個馬,是馬克思的馬,還是馬爾薩斯的馬,是否極左路線等問題,大家爭論得很激烈,所以‘只生一個在當時其實遭遇到很大阻力?！?/p>

在其中一次人口座談會上,時任七機部二院副院長的宋健語驚四座,提出若再不控制人口,以后大陸上都沒有立足之地了,只能站到水里去。張敏才說,隨后的《北京晚報》對宋健在座談會的言論作了專門報道,并配發漫畫。

幾個月前,宋健等人在《光明日報》發表以控制論對我國未來一百年人口發展趨勢進行測算的結果:“為使我國人口將來不再有大幅度增長,應該在今后30～40年內大力提倡每對夫婦生育一個孩子?！痹凇耙惶ブ啤钡姆桨溉赃M行主義之爭時,此文無疑為“一胎制”提供了現實的科學依據,受到相關部門重視。

在這次會議上,宋健再次成為焦點,時任中共中央秘書長的胡耀邦點名宋健起草《公開信》。

參加《公開信》起草工作的,一共有八個人。初稿由宋健撰寫,后由張敏才、王連城執筆,胡喬木等人又作修改,最后提交書記處討論定稿。

1980年9月25日《公開信》發表,1982年計劃生育被中共十二大確定為基本國策,同年寫入《中華人民共和國憲法》。此后,全國各地,不分城鄉開始實施“一對夫婦只生一個”的緊縮計劃生育政策,對于超生家庭給予嚴厲的行政或經濟處罰,成為一場波及中國大部分家庭、影響千萬人命運的“生育革命”。

“全國各地開始要求城市95%的家庭生一胎,農村90%的家庭生一胎,已經從提倡變成了要求和強制?！敝袊嗣翊髮W社會與人口學院教授、北京市人口學會會長翟振武對《中國新聞周刊》說。

中央為何以《公開信》的形式,而不是中央紅頭文件的形式來發布政策,張敏才認為跟當時阻力太大有關?！啊豆_信》是對黨團員的號召,將黨團員放在主賓席上,讓他們發揮領導帶頭作用,做群眾的工作。這是解放后政府第一次使用這種形式發布政策。這也是胡耀邦同志的創舉?！?/p>

“最好一個、最多兩個”如何變成“只生一個”

1970年代,中國實行“晚、少、稀”的人口政策?！巴怼笔悄?5周歲以后、女23歲以后結婚,女24周歲后生育;“稀”指生育間隔為3年以上;“少”是指一對夫婦生育不超過兩個孩子。1978年,中央又提出“最好一個、最多兩個”的人口政策。

此時的計劃生育政策主要靠輿論宣傳和群眾自覺來實行。在節制生育方面政府盡可能提供方便。1972年10月,毛澤東在一次談話中稱:避孕藥和避孕工具不要錢還不行,還要送貨上門,不然,不好意思去拿。

縱觀整個70年代,據楊魁孚、梁濟民、張凡所著的《中國人口與計劃生育大事要覽》一書統計,自然增長率從1971年的23.33‰,下降為11.61‰,下降了11.72個千分點。婦女總和生育率,也就是一個婦女一輩子生育孩子的數目,從5.44左右下降到2.75左右,減了2.69。人口下降速度之快,扭轉了之前持續20余年的高生育和高增長的局面,創造了新中國人口史上的奇跡。但自1980年“一對夫婦只生一個孩子”強制實施之后,除1980年略有降低,人口總和出生率出現報復性增長,再也沒有回到1970年代的低水平。

“一對夫婦只生一個孩子”從何時起取代了“最好一個、最多兩個”的政策,三十年來一直致力于人口研究的上海社科院經濟研究院梁中堂看來,使事情發生改變的,是1979年1月在北京召開的全國計劃生育辦公室主任會議。

在這次會議上,時任國務院副總理、國務院計劃生育領導小組組長陳慕華說:“全國要制訂一個政策,首先要各省、市自己搞試行?！?/p>

從這一年的9月1日始,上海市開始實施獨生子女政策,并發放《獨生子女證》,憑證享受獎勵待遇。據《中國人口與計劃生育大事要覽》記載,1978～1979年間,河北、遼寧、上海、北京、天津、江蘇、吉林、山西等省、市先后作出有關計劃生育的規定中都有提倡一對夫婦只生育一個孩子的要求或規定。

與此同時,中共領導人李先念、陳云、華國鋒、鄧小平相繼在公開場合提倡“只生一個”。

1979年6月1日,陳云在一次談話時說,要“制定法令,明確規定只準生一個”“先念同志對我說,實行‘最好一個,最多兩個。我說再強硬些,明確規定‘只準一個。準備人家罵斷子絕孫。不這樣,將來不得了?！?/p>

10月15日,鄧小平會見外賓時指出,我們正在把計劃生育、降低人口增長率作為一個戰略任務。我們提倡一對夫婦生一個孩子。凡是保證只生一個孩子的,我們給予物質獎勵。

在中共中央領導人的思想已經達成高度統一的情形下,這一年的12月15～20日,陳慕華在全國計劃生育辦公室主任會議上指出:“過去我們說‘最好一個,最多兩個,現在提出來‘最好一個,后面那個‘最多兩個沒有了?！?/p>

“一胎制”的軌跡漸漸明晰。

行于艱難的年代

1978年,經歷文革十年的中國經濟,面臨巨大困難。據統計,當時全國有2.5億絕對貧困人口,而當年中國GDP在世界排名第15位,但人均GDP排世界倒數第2位,人口問題被當作制約中國經濟的發展的重要原因。

李先念在一次關于當前經濟問題的報告中指出:“物質生產雖然有了比較大的增長,但按人口平均的占有量來說并沒有提高,極大地影響了國家的積累,影響了建設的速度,影響了人民物質和文化生活的改善。這是一個嚴重的教訓?！?/p>

“當時中央提了個口號‘把經濟搞上去,把人口降下來,有很強的改變國家命運的決心。當時還有人提出,長痛不如短痛,做個手術,短痛一下就好?！睆埫舨艑Α吨袊侣勚芸氛f,“座談會的時候,還有一個香港學者還提出‘無嬰年,就是在一年的時間里,號召大家都不生孩子?！?/p>

在張敏才看來,改革開放之后的中國正處在一個意氣風發的時代,難免在某些方面會有些急躁的情緒,但是他仍然認為獨生子女政策“始于憂患,行于艱難,成于統籌,福澤后代,惠及全球”。

當時,中央對于人口下降的急迫心情傳達到地方,地方為了提前完成中央的指標,在執行深度上有過之而無不及。

梁中堂研究發現,自中央1978年“最好一個、最多兩個”的69號文件發出之后,一些地方紛紛制定了“一胎制”的地方政策。比如廣東立刻制定了30條地方政策規定,天津制定了8條,提出限制和處罰生育二胎及二胎以上子女的家庭。

除了當時急躁氣氛的影響,在翟振武看來,從“二胎”轉為“一胎”,也是當時現實的需要?！皬?977年開始,人口下降速度減緩,1977年婦女總和生育率為2.84左右,1979年為2.75左右,中央為了更有效的控制人口,所以采取了相對強力的措施。”

對于宋健等人以總和生育率值為控制量對人口進行預測的方法,馬瀛通30年來一直持不同意見?！坝每偤蜕蔬M行人口預測,西方十多年一直采用這個方法,但它并不適合中國。它需要有一個條件:要在穩定人口的情況下。但在我國實際生育中,年齡別生育率波動相當大。我國的人口控制是計劃生育控制的,真正符合計劃生育和按計劃生育規律的人口測算方法還遠沒有形成,因此,測算結果與實際往往相差甚遠。但在當時的中國,用控制論預測人口,無疑被當作一門十分先進的科學?！?/p>

原國家科委“人口控制與對策”研究小組主要成員孔德涌回憶,根據宋健等人的預測,如果平均每對夫婦只生2.14個孩子,中國人口總量將保持不變。但當時的實際婦女總和生育率已經遠遠超過了2.14。此外,在廣大農村,計劃生育工作很難一步到位。所以,直接實施“一個孩子”的標準就成了非?，F實的要求。

不一樣的聲音

1980年《公開信》發表之后,除了1980年總和生育率有所下降,自1981年起,總和生育率又開始有回升之勢。尤其是在農村實行家庭聯產承包制之后,干群矛盾迅速加劇。

在“一對夫婦只生一個”成為全國上下的一致聲音時,時任山西省委黨校教師的梁中堂在1984年春節寫出了題為《把計劃生育工作建立在人口發展規律的基礎上》的報告,呈給總書記胡耀邦,提出采取晚婚晚育和延長生育二胎的辦法,完全可以把人口控制在12億以內,從而建議放棄“一胎制”。

這一年7月,剛從美國學習歸國、對統計學有很深造詣的馬瀛通也寫出《人口控制與人口政策中的若干問題》提交中央,重提70年代“晚、少、稀”的人口政策,并將本世紀末12億的人口的目標,改為12億左右。

報告得到時任黨和國家領導人的贊賞,并先后作出批示。

1984年9月23日至28日,在國務院第二招待所的老會議室,國家計劃生育委員會召開了《人口控制與人口政策中的若干問題》論證會,馬瀛通根據1982年人口普查的數據和每年抽樣調查的數據,當場演示了報告里的測算,得出根據“晚、少、稀”的人口政策,到本世紀末人口不會超過12.3億的結論。宋健領導的人口小組也派人參與,并無異議。后中央將原《公開信》中所提到本世紀末人口不超過12億的目標,改為12億左右。

也是在這一年,針對生育率上升,農村干群關系緊張,中央發出七號文件對“一胎制”作出調整,第一次明確使用“現行的計劃生育政策”的表述方式:“在大部分農村地區,要逐步做到允許第一胎生女孩的再生第二胎……從長遠看,如果能切實做到杜絕多胎,則允許生二胎并沒有多大危險?！?/p>

據翟振武分析,政策放寬后,實際生育率并沒有因此而上升,反而略微下降了些。例如執行“只生一個”政策的1981年、1982年和1983年,平均總和生育率為2.64左右,但1985～1990年平均總和生育率為2.40左右,下降了約0.24。也就是說,只要生育政策向合理民情靠近一些,生育率不僅不反彈,倒是更低了。

而梁中堂1984年春節的報告并無得到中央回應,他于1985年再次寫信至中央書記處書記胡啟立和郝建秀,希望中央同意用“晚婚晚育加間隔的生育辦法”在一兩個縣進行試驗。

1985年3月21日,梁中堂接到國家計劃生育委員會政策規劃處的正式函件,同意在山西進行試點。山西翼城最終成為全國13個“晚婚晚育加間隔的生育辦法”實施地之一。

有調查顯示:自2000年以來,翼城人口出生率連續低于10‰,接近零增長,但人口結構、性別比相比山西其他縣市更為合理?！?/p>

(實習生李玉敏對本文亦有貢獻)