調整稅入結構恰逢其時

民眾所得到的公共服務與其所付出的稅負不成比例,已經提示了稅制改革的必要性。要讓兩者恢復平衡,就得讓各級政府的公共服務責任與其財政能力相匹配。而政府財力充裕,尤其是中央政府財力充裕,則為稅制改革提供了操作空間

財政部近日統計公布:2010年1至10月累計,全國財政收入70899.82億元,比去年同期增加12536.02億元,增長21.5%。其中,中央本級收入37362.67億元,增長19.3%;地方本級收入33537.15億元,增長24.1%。財政收入中的稅收收入 62895.14億元,增長22.6%;非稅收入8004.68億元,增長13.6%。

在民生并不寬裕的時候,政府財政收入增長如此之快,難免引起爭議。政府應當利用這個時機,積極推動稅制改革,主要是調整中央與地方之間的稅收配置,從而讓地方逐漸從土地財政中擺脫出來。而這將為確保民眾土地權益、減少社會沖突,創造重要條件。

目前中國面臨著一個嚴重的經濟社會問題,那就是地方政府進行大規模的拆遷。這股拆遷風甚至蔓延到鄉村,各地都在拆遷村莊,強迫農民集中居住。在此過程中,會出現地方政府濫用權力的情況,因而民眾抗爭事件不斷出現。

針對這種情況,輿論呼吁廢除拆遷制度。北大法學院五位學者去年底曾向全國人大遞交關于審查《城市房屋拆遷管理條例》的報告。國務院法制辦也曾明確表示,將廢除《城市房屋拆遷管理條例》,并制定了《國有土地上房屋征收與補償條例》。據悉,五位學者近日將舉行會議,對這一年來拆遷變法的進程表示滿意,呼吁公開立法。

現實的情況是,地方政府在拆遷、征地上有巨大的利益,他們絕不愿意看到拆遷條例的廢除。而地方政府之所以把自己的財政、經濟增長捆綁在拆遷、征地上,固然與政治體制有關,但目前不合理的財政體制也要對此承擔重大責任。這就是人們早已指出的中央、地方財政權力與公共品供應義務之間的不匹配。

遵循“放權讓利”的改革原則,上個世紀80年代財政收入配置的總體趨勢是民眾所得相對增加,政府所得相對減少;在政府內部,中央所占比例下降,地方所占比例擴大。1994年分稅制改革之后,這一局面發生巨大變化:中央財政收入占整個財政收入的比重迅猛上漲,目前維持在75%~80%。舉例來說,在三大稅種中,中央與地方財政分成比例為:增值稅75%:25%,消費稅100%,企業和個人所得稅60%:40%;中央占盡優勢。

盡管如此,中央和地方政府的公共服務與公共品供應責任卻沒有相應調整,結果就出現了嚴重的失衡:地方政府的財政收入比例大幅度降低,其所承擔的社會公共服務職能一點也沒有變化。過去若干年來,這種職能甚至不斷增加。

這樣的制度背景下,出現了“政府創收”的現象。最開始,各級地方政府是亂開收費項目,預算外、體制外收入在地方政府實際總收入中所占的份額不斷上升。過去十年,地方政府則發現了“土地財政”這一新大陸。一方面,地方政府通過低價拆遷市民房屋獲得土地,或者征收農民土地,轉手以高價出讓給開發商,直接獲取巨額收入。另一方面,房地產開發、城市化帶動投資、消費、乃至出口,在給地方政府官員創建良好政績的同時,也給地方政府帶來巨額稅收收入。這十年,土地財政日益成為地方政府的第一財政。

如此巨大的土地利益,嚴重扭曲了地方政府的行為模式,不僅導致經濟結構嚴重失衡,也導致社會結構嚴重失衡。人們紛紛要求廢除土地財政,以使地方政府回歸自己的本分。但是,廢除土地財政,除需要一些政治程序外,也需要改變目前失衡的中央-地方財政收入分配結構,讓正規的財政收入向地方政府傾斜,以滿足地方政府履行其公共服務職能的基本需求。

應該說,到今天,改革的時機應當已經相當成熟了。過去若干年中,政府總體財政收入持續快速增長,通常是GDP增長率的兩倍,由此也就使財政收入占GDP的比重日益上升。中科院財政與貿易經濟研究所9月份發布的 《中國財政政策報告2009/2010》稱,按全口徑計算,我國政府財政收入占GDP 的比重,于2009年達到32.2%。與民眾所能得到的公共服務相比,這是屬于較高水平。

民眾所得到的公共服務與其所付出的稅負不成比例,已經提示了稅制改革的必要性。要讓兩者恢復平衡,就得讓各級政府的公共服務責任與其財政能力相匹配。而政府財力充裕,尤其是中央政府財力充裕,則為稅制改革提供了操作空間。

現在有很多關于房產稅的議論。房產稅屬于地方稅,基于控制民眾稅收負擔、恢復中央、地方政府間權力-責任均衡的兩個原則,假如開征房產稅,可適當降低某些流轉稅稅率,比如降低增值稅稅率,降低甚至取消營業稅,這也可以起到刺激企業活動的經濟效果。

總之,利用現在經濟尚能保持一定增長,而通貨膨脹率較高、民眾負擔較重的時機,及時調整稅制,可以實現一箭多雕,政府當謀定而后動。★