河南力推“警察上街”

王全寶

11月15日上午,河南洛陽市公安局原西工派出所的牌子從墻上消失了,只留下一道隱約可見的痕跡。

“19日中午12點(diǎn)后,我的簽字就不好用了。”派出所所長老李對(duì)前來辦事的人開玩笑說。

《中國新聞周刊》記者從當(dāng)?shù)毓蚕到y(tǒng)獲悉,原定于11月17日進(jìn)行的派出所移交手續(xù),因問題較多推遲到11月19日中午12點(diǎn)。

知情人透露,洛陽市警務(wù)改革啟動(dòng)儀式原定市“四大班子” 領(lǐng)導(dǎo)參加,結(jié)果改為科級(jí)以上干部到市公安局會(huì)議室集合開會(huì)宣布。

之前的新鄉(xiāng)、商丘、濟(jì)源、鄭州等地警務(wù)改革啟動(dòng)儀式,當(dāng)?shù)亍八拇蟀嘧印鳖I(lǐng)導(dǎo)都參加,有的地方的啟動(dòng)儀式河南省公安廳領(lǐng)導(dǎo)還親自到場。

相比之下,洛陽警務(wù)改革顯得低調(diào)。知情人介紹,此前鄭州召開新聞發(fā)布會(huì)高調(diào)宣布警務(wù)改革后,引發(fā)全國媒體的關(guān)注,出現(xiàn)了不少質(zhì)疑的聲音,有關(guān)方面指示改革需謹(jǐn)慎。

11月11日,河南省公安系統(tǒng)宣傳部門接到省公安廳通知,對(duì)于警務(wù)改革暫時(shí)一律不接受媒體采訪。

遭受質(zhì)疑

《中國新聞周刊》記者通過努力獲得一份《洛陽市公安管理體制改革工作實(shí)施方案》(以下簡稱《方案》),由此獲知此次河南省警改的大致路徑。

洛陽《方案》是在河南省公安廳《公安管理體制改革方案起草參考要點(diǎn)》的精神上,結(jié)合洛陽實(shí)際起草的。

從這份《方案》來看,警務(wù)改革的初衷是為了解決現(xiàn)行公安管理體制存在的基層過弱、指揮層級(jí)過多、職責(zé)分工過細(xì)的弊端,改變現(xiàn)行公安體制的機(jī)關(guān)化和行政化。

對(duì)于機(jī)關(guān)與基層警力倒掛的現(xiàn)象,河南省公安廳“社會(huì)管理創(chuàng)新與警務(wù)改革”課題組成員、河南警察學(xué)院治安系主任王龍?zhí)煜颉吨袊侣勚芸酚浾叻治稣f:一般公安分局機(jī)關(guān)科室隊(duì)所約有三十幾個(gè)人,其中科室人數(shù)在2至10人不等。如此算來,一個(gè)公安分局機(jī)關(guān)有上百名民警坐班,而一線派出所民警平均也就七八個(gè)人。

8月30日,河南省副省長、公安廳長秦玉海在新鄉(xiāng)召開的全省公安機(jī)關(guān)警務(wù)機(jī)制改革會(huì)上指出,指揮與實(shí)戰(zhàn)脫節(jié),機(jī)關(guān)與基層警力倒掛,已嚴(yán)重不適應(yīng)當(dāng)前警務(wù)發(fā)展的需要。

根據(jù)洛陽《方案》顯示:改革前,洛陽市城區(qū)公安分局實(shí)有警力1857名。其中一線實(shí)戰(zhàn)執(zhí)法人員830名,占44.7%;改革后,新成立的18個(gè)派出所(公安分局)約有警力2346名,其中一線執(zhí)法人員2039名,占86.9%。

整合重組后新成立的18個(gè)派出所(公安分局)為洛陽市公安局的派出機(jī)構(gòu),機(jī)構(gòu)規(guī)格均為副縣級(jí),領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)均為6名,其中:所長(局長)1名、政委1名、(政委兼任紀(jì)委書記)、副所長(副局長)4名(分別兼任相關(guān)大隊(duì)大隊(duì)長)。

據(jù)媒體報(bào)道,在新鄉(xiāng)市警務(wù)改革中,公安分局撤銷后,副處級(jí)職位有所增加。改革前6個(gè)公安分局副處級(jí)干部只有12個(gè),而改革后12個(gè)派出所需要副處級(jí)干部24人。

同樣,在洛陽市警務(wù)改革中,副處級(jí)職位也有所增加。改革前12個(gè)公安分局副處級(jí)干部只有24個(gè),而改革后18個(gè)派出所需要副處級(jí)干部36人。以此類推,科級(jí)、副科級(jí)干部指數(shù)都將增加,并且以前為虛職的副科級(jí)干部將轉(zhuǎn)為實(shí)職。

洛陽市公安局警令部宋姓負(fù)責(zé)人在接受《中國新聞周刊》記者采訪時(shí)表示,改革的目的是為讓警力下沉,不是變相增加領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)。

此前河南省公安廳內(nèi)部要求:涉及的領(lǐng)導(dǎo)干部,一律同級(jí)別轉(zhuǎn)任,一律不提拔。但警務(wù)改革出現(xiàn)增加領(lǐng)導(dǎo)干部的現(xiàn)象,還是引來諸多質(zhì)疑,有輿論質(zhì)疑:河南公安改革用提升級(jí)別換警力下沉可行的通?

另外,《中國新聞周刊》記者從新鄉(xiāng)、洛陽、商丘等地獲悉,警務(wù)改革中新任領(lǐng)導(dǎo)干部均是先任命,之后再走相關(guān)組織程序。

省委重視

截至11月15日,河南省轄市公安管理體制機(jī)制改革已基本完成。從試點(diǎn)改革到全省推進(jìn)完畢歷時(shí)不到十個(gè)月。

力度之大,規(guī)模之廣,實(shí)屬罕見。《中國新聞周刊》記者從當(dāng)?shù)貦?quán)威人士獲知,這場改革的源動(dòng)力,并非來自公安內(nèi)部,而是省委領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注。

2009年12月14日,剛剛調(diào)任河南省不到一個(gè)月的省委書記盧展工到河南商丘對(duì)企業(yè)、農(nóng)村、市場等問題進(jìn)行考察,之后還到當(dāng)?shù)氐墓膊块T進(jìn)行了暗訪。

通過暗訪,盧展工提出:“要積極推進(jìn)警務(wù)管理機(jī)制改革,整合警力資源,進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)社會(huì)面的控制,提高快速反應(yīng)應(yīng)急處置能力。”

新任省委書記的第一次調(diào)研,被解讀為其對(duì)“加強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定和公安工作的重要指示”,警務(wù)模式改革遂成為河南公安系統(tǒng)工作重點(diǎn)。

同年12月16日,河南省公安廳召開貫徹盧展工指示的黨委擴(kuò)大會(huì),18個(gè)省轄市公安局長參加,會(huì)議提出全省將力推警務(wù)改革。

2010年春節(jié)過后,河南省公安廳決定,將“多警合一、做實(shí)做強(qiáng)派出所”作為全省警務(wù)機(jī)制改革創(chuàng)新的重點(diǎn),并指定由鄭州、商丘、濟(jì)源和新鄉(xiāng)等地先行探索警務(wù)體制改革。

河南省是全國的交通樞紐中心,并且是人口、農(nóng)業(yè)、勞動(dòng)力輸出的大省,流動(dòng)人口也多。王龍?zhí)炫e例說,如果犯罪分子在河南作案,警方動(dòng)態(tài)化管理跟不上,犯罪分子很快就會(huì)流竄到其他地區(qū)。

早在五年之前(2005年),盧展工在任福建省委書記時(shí)就曾調(diào)研過福州市警務(wù)改革。當(dāng)時(shí)福州市公安系統(tǒng)全面推行派出所綜合警務(wù)改革,通過交巡警管理體制改革,做大做強(qiáng)派出所有效地解決了派出所內(nèi)部多警種、機(jī)關(guān)化的問題。

河南省公安廳“社會(huì)管理創(chuàng)新與警務(wù)改革”課題組成員、河南警察學(xué)院治安系教師李巖認(rèn)為,縱觀河南這次警務(wù)改革,實(shí)質(zhì)上包含了三個(gè)層次的改革:第一層次的改革是警務(wù)體制的改革;第二層次的改革是警務(wù)機(jī)制的改革;第三層次的改革是警務(wù)運(yùn)行模式、警務(wù)方法的改革。

目前河南警務(wù)改革主要是針對(duì)警務(wù)體制改革,這只是警務(wù)改革的一個(gè)前提。李巖表示,之后會(huì)有警務(wù)運(yùn)行機(jī)制以及執(zhí)法理念的改革,“就好像建房子,目前只是搭建了一個(gè)框架,更重要的是里面如何裝飾”。

李巖坦承,警務(wù)改革時(shí)間短,還看不出效果。但她認(rèn)為,河南警改符合警務(wù)改革的長遠(yuǎn)發(fā)展趨勢。2003年,第二十次全國公安會(huì)議就定下警務(wù)前移、警力下沉的基調(diào)。李巖認(rèn)為,河南警務(wù)改革實(shí)際上也是對(duì)那次會(huì)議精神的再落實(shí)。

維穩(wěn)需要

據(jù)河南省公安廳知情人透露,河南警務(wù)改革前,曾派專人到公安部等有關(guān)部門征求意見,公安部的表態(tài)是支持各省的改革,但不做任何評(píng)價(jià)。

事實(shí)上,河南的警務(wù)改革牽扯諸多問題,參與警務(wù)改革的領(lǐng)導(dǎo)表示擔(dān)憂:新設(shè)派出所與區(qū)檢察院、法院如何無縫對(duì)接?人事選拔是否進(jìn)行公示?區(qū)財(cái)政局如何同本轄區(qū)內(nèi)幾個(gè)派出所對(duì)接?

此前,區(qū)檢察院以及法院還有財(cái)政局,都是和區(qū)公安分局相對(duì)應(yīng)。現(xiàn)在則需要面對(duì)一個(gè)區(qū)內(nèi)的幾家派出所了。

一位參與河南警改的調(diào)研專家表示,按照省廳的指示,目前正在理順法律上的障礙。

相對(duì)于河南的警務(wù)改革,黑龍江大慶市公安局警改制度障礙要少得多。大慶市公安局局長曹力偉向《中國新聞周刊》表示,大慶改革從開始到現(xiàn)在,最大阻力來源于人事。

2005年伊始,黑龍江大慶市警方撤銷了轄區(qū)內(nèi)的全部派出所,將原有的5個(gè)分局增設(shè)成20個(gè)公安分局。大慶市通過撤銷派出所,減少報(bào)批層次,縮短指揮鏈條,設(shè)置扁平化的警務(wù)管理模式。

據(jù)公安部知情人表示,對(duì)于大慶市警務(wù)改革,公安部一直秉持不支持也不否定的態(tài)度。

更早的2003年,吉林省遼源市公安局在全國率先進(jìn)行了警務(wù)改革,變過去的三級(jí)管理為兩級(jí)管理,取消各派出所,成立了市區(qū)8個(gè)警察署。在不增加人員編制的情況下,全市近90%的警力充實(shí)到一線。

曾對(duì)遼源警務(wù)改革有過研究的中國人民公安大學(xué)治安系教授秦立強(qiáng)表示,當(dāng)時(shí)遼源的警務(wù)改革主要是針對(duì)公安隊(duì)伍機(jī)構(gòu)臃腫、基層警力少、工作效率不高等實(shí)際問題。但是由于警察署從法律上無法與其他司法機(jī)構(gòu)相對(duì)接,后來又改革回去了。

李巖認(rèn)為,無論是撤銷公安分局還是撤銷派出所,其根本目的都是解決警力不足,促使警力下沉。

秦立強(qiáng)則進(jìn)一步分析說,警改更深層次的背景是警務(wù)運(yùn)行機(jī)制已很難適應(yīng)新形勢下社會(huì)治安管理模式。

近些年來,社會(huì)矛盾叢生,群體事件劇增。2008年國內(nèi)連續(xù)發(fā)生了甕安“6·28”、玉環(huán)“7·10”、惠州“7·17”、孟連“7·19”、隴南“11·17”等一系列影響較大的群體性事件。

公安機(jī)關(guān)被推上前臺(tái),尤其是基層派出所,更是直接站到矛盾前沿。由于警力有限以及處突經(jīng)驗(yàn)不足,導(dǎo)致警民沖突的事件頻繁發(fā)生。此境之下,派出所的職能越發(fā)顯得重要,改革已箭在弦上。

“警務(wù)改革重在改革執(zhí)法行為以及執(zhí)法理念,真正做到執(zhí)法為民。”長期關(guān)注警務(wù)改革的中國人民公安大學(xué)治安系主任王光建議說。★