政府試水自我限權(quán)

申欣旺

中央政府正在醞釀、湖南省政府已經(jīng)試行的行政裁量權(quán)規(guī)范措施，值得大力嘉許

上百度輸入“濫用職權(quán)”四個字，能獲得相關(guān)資料達(dá)353萬余篇。在承受多年來對政府執(zhí)法人員濫用職權(quán)的詬病后，中央政府有意改變此種狀況。

去年開始起草的《關(guān)于規(guī)范行政裁量權(quán)工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)今年初形成了征求意見稿，并在學(xué)者、司法界及部分國務(wù)院部門、省級法制力征求意見。

與此同時，一場關(guān)于行政裁量權(quán)規(guī)范的全方位改革不動聲色地在湖南浮出水面，改革的核心是“縛住自己的手腳”，主動為自己的權(quán)力設(shè)限。

湖南省政府法制辦公室副主任唐世月告訴《中國新聞周刊》，“權(quán)力天然具有擴(kuò)張性，還容易被腐蝕，對行政裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范，是制度上防止腐敗、防止濫權(quán)的重要措施，是實(shí)現(xiàn)合理行政的基本途徑，當(dāng)然也是依法行政的基本要求”。

濫用之烈

對于防不勝防的濫用裁量權(quán)，湖南省財(cái)政廳稅政法規(guī)處處長華保國信手拈來一個例子：財(cái)政部所有關(guān)于資金管理的規(guī)范性文件中，都會要求申請撥付資金的單位提供各種材料，并在一定時間內(nèi)提交，但資金什么時候到位卻沒有規(guī)定，可以十天，也可以兩個月。申請單位為了早日拿到資金，就可能采取尋租的方式。

某地方法制辦負(fù)責(zé)人也舉了一個他在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的例子，“有個案子，法定罰款是5萬元以上50萬元以下，依案情可按最低幅度5萬元罰款。但執(zhí)法人員知道處理過程中肯定會有人說情、找關(guān)系，還不能不聽，所以，就故意放風(fēng)對當(dāng)事人說要按最高幅度50萬元處罰，然后，有人打招呼、說情，再慢慢減，最后還是罰款5萬元。如此自由裁量，腐敗空間極大。”

這類行政裁量權(quán)本身也成為腐敗的溫床。而裁量權(quán)的濫用還不只是這些方面。

北京市政府法制辦公室監(jiān)督指導(dǎo)處處長魯安中長期從事行政執(zhí)法的監(jiān)督指導(dǎo)工作，他發(fā)現(xiàn)，“濫用裁量權(quán)各種各樣，最莫名其妙的時候，四個人打牌(賭博)被抓住了，但處罰卻都不相同。當(dāng)事人肯定接受不了，造成執(zhí)法行為的公信力下降。”

“也有一種情況，對同樣的行為，剛才是一種處罰結(jié)果，現(xiàn)在是另一種處罰結(jié)果。更不用說同一部門在不同區(qū)域處罰程度不一，同一違法行為在不同區(qū)域的受罰程度不一致了。”

“大家關(guān)注較多的是行政處罰，實(shí)際上在行政確認(rèn)、行政許可方面的裁量權(quán)都有可能出問題。比如生豬屠宰定點(diǎn)企業(yè)，規(guī)定某個區(qū)域只有50家，但有100家企業(yè)符合條件，現(xiàn)在針對生豬屠宰定點(diǎn)企業(yè)又不搞招投標(biāo)，那這個選擇過程出現(xiàn)貓膩就不難想象了。”

《中國新聞周刊》記者獲知，國務(wù)院法制辦希望藉《指導(dǎo)意見》對裁量權(quán)的規(guī)范作出原則性的規(guī)定，為各部門與地方政府開展此項(xiàng)工作提供依據(jù)。在《指導(dǎo)意見》的征求意見過程中，其核心內(nèi)容是如何規(guī)范容易被濫用的行政裁量權(quán)，而這，幾乎是一個世界級難題。

“作繭自縛”

2月26日，一場由國務(wù)院法制辦組織的關(guān)于規(guī)范行政裁量權(quán)的討論在京召開，參與者包括北京大學(xué)姜明安教授、中國人民大學(xué)教授莫于川等學(xué)者，以及來自實(shí)務(wù)部門的最高法院行政庭庭長趙大光、部分地方與部委的法制部門負(fù)責(zé)人。

姜明安告訴《中國新聞周刊》，“這次會議主要研究規(guī)范行政裁量權(quán)的重要性、必要性，規(guī)范行政裁量權(quán)的基本原則、制定行政裁量權(quán)行使(適用)規(guī)則和裁量基準(zhǔn)的基本要求、建立完善行政執(zhí)法的程序制度與監(jiān)督機(jī)制等問題”。

“由于涉及裁量的行政權(quán)分布廣泛，由國務(wù)院統(tǒng)一制定基準(zhǔn)絕無可能，因此這份指導(dǎo)意見僅僅只能就行政裁量權(quán)規(guī)范的指導(dǎo)思想、基本原則進(jìn)行一些粗略的規(guī)定”，一位參與研討會的地方法制辦官員告訴《中國新聞周刊》。

既要給自由，否則就不是裁量權(quán)了，又要防止自由被濫用。法學(xué)界與實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為，難在“自由”與“規(guī)范”之間尋求合理的辦法。

之所以是世界級難題，一方面，按照湖南省法制辦副主任唐世月的說法，“中國傳統(tǒng)上是一個行政主導(dǎo)的國家，政治文化與西方國家文化傳統(tǒng)不同。因此，在規(guī)范行政裁量權(quán)的探索上，我們既要借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，但更重要的是從中國實(shí)際出發(fā)，摸索適合中國國情的法制政府建設(shè)路徑。”

而另一方面，“規(guī)范裁量權(quán)本身是對自身權(quán)力的約束，比如道路交通法第99條規(guī)定，機(jī)動車行駛超速的罰款從200元到2000元，最低幅度與最高幅度的比例是10倍之多，立法本意是希望執(zhí)法人員根據(jù)案件實(shí)際情況合理作出處罰，執(zhí)法人員自由度很大。現(xiàn)在要對這個裁量空間進(jìn)行細(xì)化，這就壓縮了執(zhí)法人員的裁量空間，將會引起他們的抵觸情緒”。

知情人士告訴《中國新聞周刊》記者，在征求意見的會議上，國務(wù)院法制辦法制協(xié)調(diào)司司長青鋒透露一組數(shù)據(jù)，目前在全國縣級以上的政府進(jìn)行自由裁量權(quán)規(guī)范工作的只有幾百家，并且大多數(shù)只是集中在行政處罰領(lǐng)域，超越行政處罰領(lǐng)域之外的裁量權(quán)規(guī)范只有8個，而省一級的政府進(jìn)行裁量權(quán)規(guī)范的只有湖南一例。

“可想而知，規(guī)范裁量權(quán)這個工作有多難，”這位知情人士感嘆，“之所以全國范圍出現(xiàn)上熱下冷的局面，主要是因?yàn)樗悸返哪：瑢τ谝?guī)范行政裁量權(quán)的意義沒有認(rèn)識，也不知道要從哪里人手以什么思路打開局面。”

經(jīng)過一段時間的摸索，湖南出臺了我國首部系統(tǒng)規(guī)范行政裁量權(quán)的省級政府規(guī)章《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》(以下簡稱《辦法》)，并將在4月17日率先施行。

湖南模式

《中國新聞周刊》記者發(fā)現(xiàn)，目前各地展開的行政裁量權(quán)規(guī)范工作主要著力點(diǎn)是建立行政處罰裁量權(quán)的基準(zhǔn)，這種制度的核心是對行政事務(wù)中有裁量權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化和量化，制定裁量權(quán)基準(zhǔn)，減少裁量空間。

比如《廊坊市規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)若干規(guī)定》中，核心的做法是“對行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化、量化，明確具體的行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，作為本機(jī)關(guān)或者本系統(tǒng)實(shí)施行政處罰的依據(jù)”。

廣東佛山、甘肅酒泉、河南鶴壁、安徽滁州等市也作出了類似的規(guī)定。

頗有特色的是《(杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例)行政罰款自由裁量權(quán)適用規(guī)則》中的規(guī)定。根據(jù)媒體的報(bào)道，當(dāng)?shù)貓?zhí)法人員表示，“養(yǎng)一只雞罰118元，然后多養(yǎng)一只雞多罰98元，養(yǎng)10只雞罰999元，封頂。以后要嚴(yán)格按照公式做，不再有一個很大的區(qū)間可以自由裁量。今后，誰說情都沒用。”

不過，北京大學(xué)法學(xué)院王錫鋅教授卻擔(dān)心，此類規(guī)則在實(shí)踐中可能導(dǎo)致裁量權(quán)的格式化甚至僵化問題。

此種背景下，湖南提出“綜合控制”的模式。據(jù)湖南省政府法制辦主任許顯輝介紹，“‘綜合控制模式并不只是一個簡單的規(guī)定，而是包括控制源頭、建立規(guī)則、完善程序、制定基準(zhǔn)、發(fā)布案例五個基本制度，對行政裁量權(quán)進(jìn)行全面規(guī)范。”

唐世月將這五種制度的綜合控制稱為“組合拳”，“我們的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，只采用這之間的某一種制度，很難有效規(guī)范行政裁量

權(quán)。”

探索開始于2008年。該年10月，湖南省省長周強(qiáng)指示，要規(guī)范行政裁量權(quán)，推進(jìn)合理行政，進(jìn)一步加強(qiáng)政府自身建設(shè)。在此精神下，法制辦專門成立了《辦法(草案)》起草小組。

同一時間，國務(wù)院法制辦法制研究中心委托湖南省政府法制辦開展行政裁量權(quán)研究工作，后者于當(dāng)年12月提交了《規(guī)范行政裁量權(quán)課題研究報(bào)告》。

征求意見過程中有企業(yè)界人士提出，根據(jù)湖南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平處于全國中等水平的狀況，要求將罰款的最高限設(shè)定在法律規(guī)定的中限。但起草部門最后認(rèn)為，作為政府規(guī)章不能在裁量權(quán)的規(guī)范中違反法律規(guī)定或者改變國家法律內(nèi)容，因此，規(guī)定裁量基準(zhǔn)階次不少于三個，執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際確定對應(yīng)不同階次的各類情節(jié)，以實(shí)現(xiàn)處罰的合理。

湖南省財(cái)政廳的做法是，三個基準(zhǔn)階次中一般情節(jié)取25％以下的罰款，較重的取五分之三，實(shí)際上降低了一般情節(jié)的處罰力度，而不是簡單的三分之一。

“程序控制的制度設(shè)計(jì)時，我們提出，行政行為應(yīng)當(dāng)明確由不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)立案(受理)、調(diào)查、審查、決定等職責(zé)。”湖南省政府法制辦公室依法行政指導(dǎo)處處長謝生達(dá)向《中國新聞周刊》介紹。

“據(jù)此規(guī)定執(zhí)法單位只能提出處理意見，由監(jiān)督執(zhí)法局專門負(fù)責(zé)集中審理，然后結(jié)果由稅政法規(guī)處審查監(jiān)督，最后由主管領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)。說句不好聽的話，現(xiàn)在這樣的制度設(shè)計(jì)，要收買就得收買幾個部門的人，這種可能性就很小了。”華保國是這個改革的堅(jiān)定支持者。

據(jù)華保國介紹，有些人不習(xí)慣以前自己單獨(dú)能夠決定的權(quán)力被分解了，心里抵觸，但后來發(fā)現(xiàn)行政復(fù)議和行政訴訟的案子少了很多，這就是受益于《辦法》中的具體規(guī)定。

案例指導(dǎo)本身又成為一個單獨(dú)的制度，一份暫定名為《湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》的征求意見稿已經(jīng)在進(jìn)行廣泛的意見征求。唐世月設(shè)想，指導(dǎo)案例的發(fā)布，能夠給行政相對人一個直觀的標(biāo)桿，到那時，類似“同案不同罰”“同事不同辦”的情況就有可能大大減少。

謝生達(dá)坦言，這個制度落地生根最大的難點(diǎn)在人，由于下級政府有些部門執(zhí)法人員的素質(zhì)一時難以達(dá)到，對制度的理解本身還需要一個過程。他說《辦法》頒布之后，重要的工作就是培訓(xùn)，一級一級的培訓(xùn)，以圖提高執(zhí)法人員依法行政的素質(zhì)。

值得注意的是，由于湖南省的相關(guān)改革始終是在省長周強(qiáng)的推動下進(jìn)行，周強(qiáng)法律科班出身的背景被認(rèn)為是其中重要的因素。針對外界“湖南的改革會不會因人而變”的質(zhì)疑，某位接受采訪的官員認(rèn)為，“人的因素的確很重要，但改革推進(jìn)到這個地步，已經(jīng)重新塑造了行政部門依法行政的觀念，各級政府習(xí)慣了，形成了新的傳統(tǒng)，想再改回去都難”。

“剛開始是抵觸，后來接受，意味著我們的《辦法》管用了，我相信這才是這個改革最大的價值，通過細(xì)致的工作改變行政部門的觀念，倒逼行政部門自我限權(quán)。”謝生達(dá)對未來頗感樂觀。

《中國新聞周刊》記者了解到，在湖南省2009年的政府工作績效考核中，依法行政占了20％，與發(fā)展經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)等有了同等的地位。而從今年開始，湖南省政府將按照《湖南省依法行政考核辦法》組織對省直機(jī)關(guān)和地市政府的依法行政工作進(jìn)行嚴(yán)格的考核。