讓“公民立法者”推動政府前行

秋 風

現代國家演變的總體趨勢是民眾的力量“壓倒”政府,政府被迫公開越來越多的信息

自2008年5月《政府信息公開條例》實施以來,不斷有普通公民基于自身需要向政府提出信息公開申請;更有一些公民出于公益目的,向中央或地方政府部門申請信息公開,形成一個獨特的“公益申請者”群體。

截至目前,除了吳君亮團隊推動深圳市財政預算公開外,這些公益申請者的努力多告失敗。

他們所申請的部門以各種理由拒絕公開相關信息,他們向其行政上級申訴,或者向法院提起訴訟,也依然不能得到滿意結果。

盡管如此,正是他們的努力,讓政府在信息公開方面邁出一些實質性的步伐,讓信息公開法規從紙面走向了現實,哪怕只是在非常瑣小的領域。

只要是政府,就傾向于保密,古今中外無一例外。政治家和官僚機構掌握的秘密越多,越是可以按照自己的意圖做事。但當然,秘密越多,民眾利益越容易受到侵害,公共利益越容易遭到損害。民眾從自己的尊嚴、權利、利益的角度,當然愿意政府打破秘密,對自己盡可能公開一切信息。

這樣,圍繞著保密和公開,在政府官員與民眾之間會形成一種博弈格局。政府要保密,民眾要公開。現代國家演變的總體趨勢是民眾的力量壓倒政府,政府被迫公開越來越多的信息。

中國經歷了同樣的演變過程。傳統社會自不用說,哪怕是幾十年前,秘密也無所不在,幾乎沒有任何政府信息公開制度。不要說預算,甚至連法律都是秘密的。上世紀80年代以來,這種情況逐漸發生變化,變化的動力之一是公民權利意識的提升。有些敏感的公民們不再滿足于充當政府管理的對象,而要了解政府究竟做出了哪些決策,決策的依據是什么。

于是,公民、學界逐漸形成了政府必須公開絕大多數公務信息的壓力。正是在這種壓力下,立法機關制定、頒布了《條例》。

但很顯然,一紙條例本身并不能改變現實。尤其是,與中國其他立法一樣,這個條例存在一個嚴重技術缺陷:它空洞地要求政府有關部門做什么,但如果政府部門不這樣做,什么人來督責它,它應當受到哪些懲罰,卻語焉不詳。

這樣,條例雖然頒布了,政府部門卻仍然不必公開本應公開的信息,而不用擔心受到任何懲罰。

誰有可能改變這種狀況,讓信息公開條例真正運轉起來?恐怕只能是民眾自己。政府有關部門拒絕公開公務信息,為的是實現自身收益最大化。那么,公眾基于自己的利益,當然就有理由阻止政府有關部門這樣做。

不過,事實上,這樣做的公眾并不多。信息公開條例頒布幾年,申請信息公開的民眾也沒有多少,尤其是,公益申請者屈指可數。這倒不難理解。制度經濟學家曼庫爾·奧爾森曾經討論過“集體行動的困境”。政府隨意擴大保密范圍,拒絕公開相關信息,從中可以獲得不少好處;每個公眾的利益都會受到侵害。

但是,雙方的收益、成本是不對稱的。一方面,政府部門從拒絕公開某種信息中,可以獲得不少好處,而參與分配這些好處的人的規模很小,每人可得到的收益很大,他們有足夠的激勵維護不公開的制度。另一方面,公眾人數眾多,每個人因為政府公開信息而遭受的損失并不大。若起而維護自己的權益,個人要付出的成本卻較高。這樣,除少數例外,公眾大多選擇了忍受,最多罵幾句解氣了事。

也正是在這種背景下,那些為了自己利益申請信息公開的民眾和那些公益申請者的努力才特別可貴。在經濟學家乃至常人眼里,他們是不理性的:付出很多,得到的收益卻只有一點點。

然而,促使他們行動的不是經濟人理性,而是公民精神。這種公民精神確實已經發揮了某種作用,比如在吳君亮團隊的努力下,地方政府公開財政預算似乎已成為一種制度。這樣,公共申請者甚至成了“公民立法者”。

事實上,過去三十年間,推動社會良性變化的正是這樣的公民立法者。他們不在立法機構中,但他們推動了保障公民權益的法律的制定,也推動這些法律從文字變成現實。

在這些人身上,可以看到較多的正義感、公民精神、公共精神。

當然,反過來,信息公開條例以及其他保障公民權益的法律之所以沒有變成現實,恐怕也因為,有太多的民眾在默默地配合那些拒絕落實法律的官員。

不論基于私人理由還是公益目的提出信息公開申請,申請者都樹立了公民的榜樣。如果有更多民眾成為申請者,堅持不懈地行動,那么,一個公開的政府就不會只停留在紙面上。★