公益行動者:一切為了規則

馬 軍

陽光政府的公民動力

2008年5月1日,《政府信息公開條例》頒布實施。

兩年來,信息公開已經成為一種社會共識。這對于過去“視不公開為常態,公開為例外”的中國而言,不啻于一次政治與社會生活的巨大改變。

受《條例》激勵,眾多普通公民主動要求政府信息公開,他們中有為維護自身正當利益的執著者、有為淬煉社會規則的公益申請者、更有以監督政府為旨歸的學者。他們充當著新法規實施效果的試金石,同時也見證了中國打造陽光政府的坎坷歷程。更重要的,正是他們的努力,讓政府在信息公開方面邁出了一些實質性的步伐,讓《條例》從紙面走向現實。他們是推進政府信息公開進程的真正動力!

兩年來,不斷有人以普通公民身份,為社會公益目的,向政府部門提出信息公開申請。也正是這些“公益行動者”,見證了《政府信息公開條例》實施的艱辛與挫折

以一人之力,向國家發展和改革委員會等國家部委和機構發出申請,要求公開三峽建設基金詳細情況——在不少人看來,這多少有點兒像是唐·吉訶德式的挑戰。

但任星輝并不這么看待自已。他只是要做一個實驗,一個有關承諾與踐約的實驗。通過這個實驗,他想讓更多的人知道,人們本來應該擁有什么樣的權利,又如何去獲取這種權利。

任星輝的實驗

任星輝的行動源于一個偶然獲知的“秘密”:自上世紀90年代以來,除西藏外,全國居民每用1度電要為三峽建設工程多繳3厘錢——最多達7厘。這項收費據說在2006年就籌得數百億資金。

錢究竟花到了哪里?這引起了他的好奇。他決心按照2008年5月實施的《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》),向國家發改委等部門申請公開三峽建設基金的具體收支情況。

為此,這位供職于北京傳知行社會經濟研究所的年輕人做了大量細致的準備。在填寫申請表時,在“所需信息的用途”一欄,他寫下“科研”二字。

但有關部門的回復卻是:相關信息“與您本人生產、生活、科研等特殊需要并無直接關聯”。

這個理由完全出乎他的預想。“先不說我有研究需要,生活中我是電力消費者,我付了電費,我有權利知道他們是如何使用電費的。”任星輝曾想過,對方也許會拿“國家機密”“商業秘密”這類常見理由來搪塞,“哪怕說這個回復的工作量太大,沒法公開,至少也能拿到臺面上說事兒”。

任星輝決定訴諸法律。他說,換作任何一個公民,都會在這時深感自己的弱小。“如果這些權力部門不信守承諾,你能怎么辦?”在任星輝看來,《條例》就是政府作出的一個承諾。

今年1月,在行政復議無效之后,任星輝轉而向北京市一中院提起訴訟,要求有關部門公布更為完整的三峽基金使用情況。北京市一中院拒絕受理。4月21日,任星輝又上訴至北京市高級法院。他預料到北京高院很可能將駁回他的上訴,但這個程序他想走完。

因為在任星輝看來,假如行政部門不能遵守自己制定的規則,長此以往,將自然而然造成民眾對法律規章的漠視。他堅信,對規則的基本尊重和遵守,是這個社會轉型的前提。

“你覺得這跟唐·吉訶德有關系嗎?”任星輝如此反問。他向《中國新聞周刊》記者表示,雖然在這次信息公開申請中接連碰壁,但他相信窗戶并沒有完全關死。在今后別的研究項目中,只要有需要,他還會隨時發起申請。

實驗走到這一步,許多人都相信,這個故事該結束了。但北京大學公眾參與研究與支持中心的王錫鋅教授還抱有樂觀。

此前,王錫鋅就讓手下的研究人員關注這個案例,并進行評估,因為這個案子是兩年來第一次涉及到《條例》第13條也即有關申請目的條款。

他介紹說,在國際上,政府信息公開的申請一般不問目的,比如近些年美國老百姓申請公開最多的是有關不明飛行物的信息,雖然這與個人的“生產生活”沒有關系,但這并不能成為政府拒絕公開的理由。

王錫鋅還在觀望。最高法院關于政府信息公開行政訴訟的司法解釋即將出臺,他估計,北京高院對任星輝案的裁決,可能會等到這個司法解釋出臺后再作出。“也就是說,還存在變數。”

“啃骨頭”與“擰螺絲”

與任星輝比起來,身在深圳的吳君亮運氣要好一些。這位深圳某資產管理公司的CEO,幾年前就組建了一個“公共預算觀察志愿者”團隊,主要申請財政預算公開。

事關“錢袋子”,這在目前所有的政府信息公開中是最難啃的一塊骨頭。在2008年5月《條例》實施之前,他們幾乎沒有什么其他途徑來啃這塊骨頭。

《條例》實施之后,吳君亮團隊一鼓作氣,向衛生部、教育部、國家統計局、人民銀行等10多個部委,以及上海、北京、廣州等十幾個城市發出了預算公開的申請。

這當然是一種試探性的“海撒”。起初他們的申請無一例外被拒絕,有的說公共預算屬于機密,有的則說預算內容跟他們無關。但是意外地,2008年他們從深圳市政府拿到了被認為是新中國第一份公開的市級政府預算。

不過這樣的成功案例屈指可數,“反復申請”對他來說已是家常便飯,拒絕的“理由”也是多種多樣。最多一次,吳君亮團隊曾向一個部門連續發出過9次申請,特別讓他驚訝的是,每次對方都能找到拒絕公開的不同理由。

許多法律界的朋友包括一些知名的律師和學者,都建議吳君亮提起行政訴訟,并有意提供幫助。但吳君亮和他的團隊經過幾次沙盤推演,還是忍了下來。“我們畢竟是業余從事公益,為社會進步盡些心力而已。跟政府打官司,現在既無勝算,也耗不起這個時間和精力。”

相對于任星輝的實驗和吳君亮的“啃骨頭”,北京的楊慧文律師把他的73次申請,看作是一次又一次地“擰螺絲”。

去年4月,楊慧文向北京市73個委、辦、局發起申請,要求公開這些部門的公車接待、公款消費等信息。

在這些部門中,既有公安局、地稅局這樣的大部門,也有天安門地區管委會、西客站管委會這樣的小單位。在其申請公開的信息中,甚至還包括“有沒有小金庫”這樣的內容。

楊慧文當然知道沒有一個單位會自曝有小金庫,但他表示自己這樣做,沒有別的目的,就是為了淬煉規則,讓規則神圣化。

在進入律師行業之前,楊慧文曾是一個大型鋼鐵廠的工程師。以前他把自己看作機器上的一顆螺絲釘,現在他決定做“擰螺絲”的人。“在一臺運行的機器上,難免有一些松動的螺絲,當人們去擰這些螺絲時,也許擰不動,也許會打滑,但至少能給出一個警示或推動。”楊慧文說。

與任星輝一樣,楊慧文也無法忍受人們對于規則的漠視,這位曾經的技術主義者,如今轉而信奉規則。

為了這73份申請,楊慧文花了整整兩天時間,從網上收集這些部門的地址、電話等,然后花800多元將73封申請書全部發特快專遞,確保對方收到。申請是以公民而非律師的身份提出,目的是要用納稅人的身份去告訴對方,有人在盯著你,提醒對方按規則辦事。

絕大部分部門給了他回復,但楊慧文說比較完整的答復只有兩份。這其中,最讓他氣憤的是信訪辦一名工作人員的態度,當他打電話過去催要回復時,對方反問他:這些信息是報給領導看的,跟你有什么關系?

楊慧文把政府部門的回執細心地裝訂成冊,很厚,猶如一卷大部頭的百科全書。“就當留個紀念吧。”他說。

他甚至還特地寫了一份總結報告,發表在互聯網上。對這73次申請,他的結論是,從答復認真度來看,大多數行政部門都給人一種敷衍應付的感受。并且從他拿到的回執編號上看,很多都是有關部門的第一份答復。楊慧文認為,這至少對政府信息公開的部門建設、人員配備、流程順暢都有意義。

公民意識覺醒

自2008年5月《條例》實施,開始有越來越多的人以普通公民身份,嘗試向政府部門申請信息公開。其中一些人帶有志愿者色彩,他們申請信息公開出于公益性質,因此也被稱作“公益行動者”。

除任星輝、吳君亮和楊慧文之外,在公益行動者這個名單上,還可以列出更多的姓名。比如向發改委申請4萬億投資公開的上海律師嚴義明;向南陽市181個行政部門遞交7項不同申請的市民王清;向沈陽市財政局等部門申請公開辦公費、招待費、差旅費的遼寧律師溫洪祥;向海淀區環保局等部門申請某房產項目環境評估報告的北京市民朱富祥……

這個名單隨時間而遞增。雖然這些公益申請多以失敗告終,但北京傳知行經濟研究所所長郭玉閃仍極為看好其意義和作用。

“就好像星星之火燎原一樣。”郭玉閃說,“《條例》出來后,法學界都知道這是件好事,但老百姓不一定知道,知道了也未必會去使用。但現在發生了變化,社會基層中有這種意識的人在慢慢增多。”

在郭玉閃看來,《條例》為民眾保障自身權利提供了一條通道,而申請者不斷地涌現,進一步證明《條例》將成為中國社會轉型過程中的一個關鍵點。

這一觀點也為吳君亮、嚴義明等人堅信。吳君亮覺得,這就是一種“公民意識覺醒”。他認為這個社會的進步,有時需要技術性地一步一步推進,需要公民志愿者一點一點推動。

吳君亮這幾年一再告誡自己不要掉入情緒的陷阱。如今他的團隊更注意對自己的申請行動進行詳細記錄,因為他相信,這些記錄將會有歷史價值——讓后來者了解這條路是怎樣一步步走過來的。★