村民自治面臨轉折?

王維博

12年前,1998年11月《村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)正式頒布實施,旨在保障農村村民實行自治,發展農村基層民主。

此后,農村村民開始直接選舉自己的群眾性自治組織——村民委員會,民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督,一系列與民主有關的概念,開始在中國基層農村落地生根。

12年后,《村組法》面臨修改。2010年6月23日,全國人大常委會對《村組法》草案第二次審議稿進行分組審議。按照的慣例,草案將于今年底或明年初獲得通過。

專家“建言”

2010年1月28日,離官方征求意見的截止日期還剩三天,蔡定劍、張千帆等學者以“北京大學法學院人大與議會研究中心”名義寄給全國人大一份5000余字的“建議書”。

為了集中更多學者的意見,此前4天,蔡定劍邀請十余名學者召開了一次研討會。

討論首先集中在敏感的“兩委關系”上。與會學者們發現,《村組法》修訂草案第4條在“中國共產黨在農村的基層組織,按照中國共產黨的章程進行工作,發揮領導核心作用”(全國人大通過的1998年《村民委員會組織法》版本中規定)之后,新添了“領導和支持村委會行使職權”的規定。

“添加‘領導字眼,本意是調和、理順兩委關系,實則加劇兩委(村支部委員會和村民委員會)之間的矛盾,會在實踐中添亂。”國務院發展研究中心農村部研究員趙樹凱說,兩委關系是當下農村問題的核心,“如何既保證黨的監督作用,又保證村民自治的順利進行,是《村組法》最需要思考的制度問題”。

中國法學會教授郭道暉指出,根據黨章規定,村支部的任務主要是保證貫徹中央的重大方針政策及法律,而非直接插手具體的農村事務,添加 “領導”二字,用意顯然是通過黨組織對農村加以控制和監督。郭道輝建議將“領導和支持”改為“支持和監督”。

中央黨校黨建部教授肖立輝進一步分析,村委會對農村事務具有管理和決定權,依據的是《村組法》,而村支部認為其對村內事務具有一定的決定權,是根據《中國共產黨農村基層組織工作條例》。

肖立輝提出,可借鑒十七大精神中黨支持和保證人大與政協按照各自的章程行使職權的相關表述,將“領導和支持”改為“支持和保障”。

《鄉鎮論壇》副主編徐付群則不認同修改“領導”字眼,他認為此次討論的目的是保護“村民自治”,修改“領導”容易被直接否定,錯失保護自治的機會。

徐付群的建議是,不刪 “領導”二字,在條文中補充新的條款,“用細化的內容將村支部的領導權限定在村民自治的框架原則之下,為村民自治留下空間、核心和精神”。

“限權”的建議馬上遭到與會專家熊偉等人的反對,“限權在操作上存在很大難度,可能由于前后不一致而造成混亂”。

最終,大家同意在建議書中這樣表述:由于草案第四條已經明確規定村黨支部“發揮領導核心作用”,建議將草案第四條中“領導和支持村民委員會行使職權”改為“支持和監督村民委員會行使職權”。

村官“上書”

在學者們糾結于如何提建議的時候,來自最基層的村官也在向最高權力機關表達意見。

2010年2月25日,兩會前夕,來自河北、河南、山東和山西的9位村官齊聚北京,向全國人大提交了一份關于《村組法》的修訂意見書。

9位之一的王武是河北省高陽縣某村村主任,在接受《中國新聞周刊》采訪時坦陳,村主任與村黨支部之間的關系,一直令他感到困惑。

“法律里不是說村民自治,村黨支部發揮支持和保障的作用嗎?”王武說,“兩者到底應該是怎樣的關系,法律應該明確。”

在近3000字的村官“意見書”中,王武等人提出,《村組法》修訂草案的第4條進一步強調村黨支部對村委會的領導權,容易加劇兩委矛盾。

在王武看來,如果法律將兩委的關系明確了,那么作為村主任的他,在履行職責或是受到不正當干預的時候,就獲得了一塊“擋箭牌”。

除了“兩委關系”,來自基層的聲音還認為,村官的任期時限應有所改變。現行的村民委員會組織法規定,村民委員會每屆任期三年。農村有一個說法,叫“一年選,二年干,三年等等看”。

王武解釋說,這個說法的意思是,第一年主要精力在競選村官,第二年履行村官的職責,到了第三年就要面臨下一次選舉了,什么活都不干了。

“應該將村官的任期從3年延長到5年。”王武說,“這樣當選的村官才能踏踏實實地干上三年時間。”

但不同的觀點認為,任職長短關系到選舉的周期,而選舉是選民實施監督的重要方式。

“很難理解為什么這種看法能夠流行。”蔡定劍說,“作為一個村官到了第三年就什么事情都不干了,這顯然不是一個稱職的官員。”

蔡定劍堅持認為,在民主不成熟的地方,選舉要頻繁一點,“選舉的作用就是要時時提醒著在任者,他是受到選民監督的”。

在給全國人大的建議書中,蔡定劍等人強烈支持維持村委會3年任期的規定。

繼續“海選”嗎?

6月22日,全國人大在二審稿的說明中稱,“一些常委會委員、部門和地方提出,為做好提名候選人的引導工作,應當對村委會組成人員候選人條件提出適當要求”。

據全國人大內部人士介紹,在調研過程中,不少地方認為,村委會成員尤其是村委會主任,在村經濟社會發展中作用較大,如果對候選人把握不準,海選中容易出現被判過刑的人、違反計劃生育的人、品行惡劣的人以及年齡偏大的人被選為村委會主任的現象。

“各地建議增加規定村委會成員候選人的資格條件,比如,對年齡規定一定的上限,對政治思想、道德品行、文化水平提出一定的要求,特別是不能有刑事犯罪記錄”。

最終對提名候選人的條件被寫進了二審稿:村民提名候選人,應當從全體村民利益出發,推薦奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益的村民為候選人。

這一細節變化讓蔡定劍等人感到擔憂,“這背后牽涉到選舉平等問題”。

憲法規定,凡年滿18周歲的中華人民共和國公民,不論民族,種族,血統,社會出身,宗教信仰,財產,性別,技術狀況等都享有選舉權和被選舉權。被剝奪政治權利除外。

如果以不夠公道正派為由,取消某個村民的被選舉權,有違憲法精神。

蔡定劍認為,單以奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益來限定候選人條件很難操作,這是一個道德標準問題,“我們不能單純將道德標準和選舉標準混在一塊。一些道德品行不良的人被選舉上來,往往是因為選舉被操控”。

更令蔡定劍憂心的是,候選人資格被限制之后,農村的海選將可能很難繼續推進。

在他看來,海選是農民的發明,更是民主訓練班,應該讓村民喜歡什么人就選什么人,哪怕是有瑕疵的,或曾經有過瑕疵的,都不能輕易否定。 ★