養老保險轉移接續背后

龐清輝

利益壁壘是最難打破的,養老保險跨省轉移在有些地方政府眼中無異于“跨區搶錢”

“養老保險這個‘地方糧票,現在終于可以在全國‘通存通兌了。”剛從廣州一家廣告公司辭職、回到合肥陽光電源有限公司做企劃的顧宗韶對《中國新聞周刊》說。上個月,顧宗韶從廣州辭職時,只拿走了自己個人賬戶中的養老保險,企業為其繳納的部分則留在了當地。

由于現行的社會養老保險制度以行政區劃為邊界,采取個人繳費加地方統籌的方式,地方統籌的養老保險金歸當地所有參保人共有,所以參保人跨地區轉移養老保險時,不可以轉走企業繳納的部分。為此,每一次跨地區換工作,顧宗韶都只能選擇退保,他的養老保險也一次又一次歸零。他告訴記者,他在上海、廣州、合肥三個城市工作過,三個城市都有他的養老保險。“樹挪死,人挪活,但我們的養老保險賬戶卻一直是死的。”

然而,現在讓顧宗韶感到興奮的是,2009年12月22日,國務院常務會議決定:從今年1月1日起施行《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》(以下稱《暫行辦法》)。包括農民工在內的參加城鎮企業職工基本養老保險的所有人員,其基本養老保險關系可在跨省就業時隨同轉移;在轉移個人賬戶儲存額的同時,還轉移部分單位繳費;參保人員在各地的繳費年限合并計算,個人賬戶儲存額累計計算,對農民工一視同仁。

“歲末寒冬,無疑給了我們一個結結實實的驚喜。”顧宗韶說。

2009年,中國的各省、直轄市、自治區,都已在本地區范圍內實現了養老保險統籌,如今,全國范圍內的“轉移接續”順理成章。“這對于更好地保障流動就業的城鎮企業職工和農民工的權益,建立健全全國統一的社會保險制度,具有重要意義。”中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞對《中國新聞周刊》說。

農民工能否一視同仁

新政甫出,無疑對中國如候鳥般遷徙于中國大江南北的2億多農民工是個福音。每年年關將至,都是農民工退保的高潮期,國務院此次的大動作,時機的選擇亦耐人尋味。

據調查顯示,有超過八成的農民工不愿意購買養老保險。在農民工聚集的廣東省,從上世紀90年代實施農民工養老保險以來,到現在拿到退休金的農民工僅800多人,相對2600萬在粵務工農民工的龐大數量,微乎其微。“老無所依”一直是這個群體的集體傷痛,日后也必將成為各地財政的主要壓力和未來社會穩定的重大隱患。而這主要源于養老保險有兩個門檻:最低繳費年限為15年和連續繳費,且長達15年的累計繳費年限很難在各地間轉移接續。

12月22日召開的十一屆全國人大常委會第十二次會議上,《社會保險法(草案)》降低了養老保險的門檻,其三審稿增加規定:“參加基本養老保險的個人,達到法定退休年齡時累計繳費不足15年的,可以繳費至滿15年,按月領取基本養老金;也可以領取一次性養老保險待遇”。再加上《暫行辦法》規定的養老保險可以各地間轉移接續,繳費年限合并計算,且細化規定出臺后,規定所有參保人員未達到待遇領取年齡前,都不得終止基本養老保險關系并辦理退保手續,保證農民工直接把自己繳納的社會保險費帶回家鄉,那么,日后農民工加入養老保險必將得到極大釋放。

在手續上,《暫行辦法》規定了統一的辦理流程:參保人員離開就業地,由社保經辦機構發給參保繳費憑證;在新就業地參保,只需提出轉續關系的書面申請,轉入和轉出地社保經辦機構為其協調辦理審核、確認和跨地區轉續手續。這就意味著,流動人口工作轉移時,只須帶走一紙手續,且細化辦法規定辦理日期不會超過45天。

中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞對《中國新聞周刊》說:“這對政府有關部門的服務提出了很高的要求,如果程序和手續出錯,參保人員兩地往返奔波是非常痛苦的經歷。”同時,他也認為暫行辦法中提到的“國家將建立全國統一的社保機構信息庫和基本養老保險參保繳費信息查詢服務系統,發行全國通用的社會保障卡”,實現還有待時日。

此外,農民工的養老保險還涉及到城鄉關系,操作起來更為復雜。目前,中國的養老保障體系主體有三個部分,即城鎮職工基本養老保險,新型農村社會養老保險和機關事業單位退休金制度。大部分農民工打工幾十年后多選擇回鄉,如果他在城市參加的是城鎮職工養老保險,而農村的保障體系層次比較低,回去以后怎么對接是一個問題。年輕農民工到城市打工,未來的城市化將把他們變成城里人,但他們已經在農村參加了養老保險,他又怎樣進入到城鎮職工的養老體系里來?

中國人民大學社會學系教授李迎生對《中國新聞周刊》說:“雖然之前實施的新農保制度為《暫行辦法》在城鄉間實施提供了重要前提,但若要更好地實現養老保險權益的轉移接續,還需要進一步制定不同類型養老保險制度之間的銜接辦法。”

而在農民工能從這個養老保險新政中受益多少的爭議中,還有更重要的一點,是中國的農民工中有養老保險的人少之又少。在北京東單正在建設的一個酒店式公寓的建筑工地上,建筑工人李偉生告訴《中國新聞周刊》:“我在很多個城市建過高樓,從來沒有養老保險,我們現在這一百多號人誰都沒有養老保險,談不上什么轉移接續。”

據統計,目前中國有農民工2.3億人,但參加城保的農民工只有2000多萬人,僅占城鎮就業農民工的17%左右。深圳市社科院院長樂正告訴《中國新聞周刊》:“大部分農民工,尤其是年輕的農民工不愿意參加養老保險,他們更關心的是是否可以直接享受到的醫療保險和工傷保險。”

12% 的“部分轉移”

此次《暫行辦法》規定,參保人的“單位繳費”只能“部分”轉續,以本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資為基數,按12%的總和轉移,(相當于統籌部分的60%),參保繳費不足1年的,按實際繳費月數計算轉移。

也有專家提出“名義賬戶”方案,也就是將個人繳納的8%和企業繳納的20%全部注入個人賬戶。

“為什么還是轉移部分單位繳費,這是企業給我們繳的錢,跟我們自己繳的是一樣的,為什么不能全部轉移?”顧宗韶反問記者,心有不甘。和顧宗韶一樣,大多數參保人都不清楚原來單位為其繳納的20%的社保基金,在既不退給本人,也不退給原單位的情況下,到底去了哪里?用來做什么?

按照現行政策,養老保險繳納包括個人繳納和單位繳納,按照相應的比例分別進入了參保人的個人賬戶和社保的養老統籌基金。個人賬戶的錢歸個人所有,支取方式視具體情況不同而不同,而統籌基金除了要支付當地人民的養老金外,還涉及投資等諸多領域。

人力資源和社會保障部社會保障研究所所長何平告訴記者:“統籌基金,總的來說還是要養現在已經退休的人員,所有在職交的錢都是為已經退休的老年人支付的,所以統籌基金是現收現付的。”

而中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞對《中國新聞周刊》說:“養老保險收費,尤其是對企業收繳保險費,不是一件很容易的事。這涉及到建立檔案、資金保管、辦理手續,這都需要成本。”唐鈞認為,如果都要輸出地承擔這些成本,會影響收繳的積極性。但是,這些成本由中央財政負擔則更好。同時,唐鈞也告訴記者,參保人留下的企業繳的那份錢,也是當地政府一塊很大的利益。

有大量的社保資金都是這樣明目張膽地沉淀下來,成為當地政府一筆不小的“預算外收入”。因此,也就出現了很多地方都“愿轉不愿接”、對退保大開綠燈的現象。

對于這部分錢,中國人民大學勞動人事學院教授鄭功成認為,“這意味著越是工業化程度高的,像長三角、珠三角地區沉淀的養老金就越多,貧窮地區則恰恰相反。講得不太好的話,這就是一種剝削,是一種掠奪,掠奪了勞動者年輕時候的健康和勞動力。”

于是,也就不難想象,現在劃域而治的社保基金制度推進很慢的一個重要原因,“是地方政府的官員在考慮自己的利潤最大化。”中央黨校校委研究室副主任周天勇對記者說。

但是,目前暫行辦法細化規定:參保人員戶籍所在地與最后參保地一致時,在戶籍所在地辦理待遇領取手續,享受基本養老保險待遇;當戶籍所在地與最后參保地不一致時,如果在最后參保地參保滿10年,則在最后參保地領取待遇;如在最后參保地參保不滿10年,依次向前推至滿10年的參保地辦理待遇領取手續;各地參保都不滿10年,則在戶籍所在地辦理待遇領取手續。

比如,顧宗韶先后在上海、廣州、合肥就業,參保繳費各5年。當他達到國家法定待遇領取年齡時,由于累計繳費年限滿了15年,可以按月領取基本養老金。但是,由于他在3地參保都不滿10年,就由他的戶籍所在地合肥負責發放基本養老金,而3地社保機構應按規定把相應的資金轉到安徽省。這樣有助于消除過去由于地區之間職責不清,個別轉出地和轉入地常有相互推諉的現象。

再按照上述人力資源和社會保障部社會保障研究所所長何平所講的:地區統籌基金是現收現付的,是支持已經退休的人養老的。那么,大規模轉接的時候,各個地方政府將馬上會出現財政壓力。

現在奔走他鄉的農民工,往往循著一條“別窮奔富”的路徑在流動,大規模轉接時,中西部的錢馬上就要轉走,地方財政就會隨之緊張;如果未來這些人選擇在北京、上海等發達地區退休的話,這些地區將要支出沉重的養老負擔。因此,從短期看,轉出地財政有壓力;從長期來看,轉入地財政有壓力。

全國統籌還有多遠

“我可能還會調動工作去上海,其實我希望在哪兒繳費都可以,在哪兒退休也都可以,如果未來能領到社會保障卡,不管走到哪兒都能用是最好的。”顧宗韶對未來養老保險的全國統籌充滿憧憬,就像是國外很多國家的工人一樣,綁定一個終生使用的社會保險號,無論是在便利店里打工,還是在街頭賣熱狗,只要照章納稅,事關將來退休金多寡的積累都在那張卡里,不必為換了城市打工而申請“轉移”。

的確,我國城鎮職工基本養老保險制度改革的目標是全國統籌。按照《暫行辦法》,如果一位勞動者先在北京工作,然后去了廣州,之后又去了上海,最后又回到了北京,那么他的個人賬戶就需從北京轉移到廣州,再轉移到上海,最后又轉移回北京,這個過程帶來了較大的、且不必要的管理成本;如果實現了全國統籌,由全國統一的部門管理個人賬戶,那么就不需要或者只是形式上的轉移,而不需要轉移資金,避免了不必要的管理成本。因此,目前采取的轉移接續方式,顯然并非治本之策,同時會導致管理成本的提高,治本之策仍然是盡快全國統籌。

在十一屆全國人大常委會第十二次會議的建議草案上已經增加規定:國家將設立全國社會保障基金,由中央財政預算撥款以及國務院批準的其他方式籌集的資金構成,用于社會保障支出的補充、調劑。

在中國人民大學社會學系教授李迎生看來,目前,有的地區養老保險基數高,繳納的養老保險多,有的地區養老保險基數低,繳納的養老保險基金少,發達地區和欠發達地區差距太大是最難調和的矛盾。“全國統籌的話,發達地區企業肯定不干,欠發達地區可能又交不起,有點吃大鍋飯的感覺。”李迎生對《中國新聞周刊》說,所以,他認為“轉出地”與“轉入地”政府間財政利益的重新分配是難點。

另一方面,唐鈞認為還是需要中央財政的支持。“技術上都是沒有問題的,關鍵是現在全國養老保險基金有一萬億,但地方卻有賬沒錢,這是最大的障礙。”唐鈞對《中國新聞周刊》說。★