追問唱凱決堤

劉 剛

2010年6月21日,傍晚6點30分,50年一遇的洪水,終于像一頭脫韁的猛獸,撕開了設計能力抗20年一遇洪水的唱凱堤。但遺憾的是,調查表明這座抗20年一遇洪水的大堤事實上多處不達標。

決口后,堤內4個鄉鎮十余萬人受災,稻田一片汪洋,鄉村成為澤國。

這讓國人不由得聯想到了12年前的九江大堤決口,同樣是在江西,同樣是在決堤后表明質量多處不達標。

6月24日,國務院總理溫家寶親自撐傘來到唱凱潰堤南岸現場,了解災情,并為搶險救災人員鼓勁。3天后,原計劃6天完成的堵口工程,提前一半時間合龍。

在江西撫州抗洪通報中,決堤的原因是“洪水超歷史”“堤身堤基土質差”,再加之“決口處為迎流頂沖位置”。

然而,天災背后不容忽視的是,地方水利配套資金不到位,讓唱凱堤不得不面對“頭痛醫頭,腳痛醫腳”的無奈現實。

唱凱堤決堤,不單是江西,也是中國眾多中小河流失治的一個縮影。

多次決口的歷史

唱凱堤在撫州市的堤防工程中有著舉足輕重的地位。

撫州位于江西省東部,東挨福建,南接贛州,北臨鄱陽湖。江西第二大河——撫河,自南向北,穿城而過。

撫河全長312公里,發源地贛南三縣城,最終流入鄱陽湖。撫河上游山地,中游平原,所流經的撫州區域水患較多。唱凱堤正是撫河的堤壩,主要是防治中游和下游的水患。

根據《唱凱鎮志》記載,唱凱堤修于中華民國25年即1936年。目前全長81.8公里,是臨川,也是撫州市最大的圩堤,屬于江西省18段可保護10萬畝以上土地的圩堤之一,也是江西省最大的九條河堤之一。在唱凱堤內,是撫州市臨川區5個鄉鎮的13萬畝田地和14.5萬人口。

大堤建成初期,僅能防御8年一遇的洪水。建成后歷史上經常決口,其中以1982年最為嚴重。據《臨川大事記》記載,1982年,6月12日起,連降暴雨,撫河水位達41.41米,超歷史最高洪水位0.7米。

“6月18日凌晨,撫州華溪鄒楊王家渡圩堤倒塌,王家村(公社所在地)機關、學校、居民房屋全部沖毀,4個人民公社10萬多人被洪水包圍。”

圩區內受淹時間達10天之久。全縣受災面積51萬畝,死亡3人,淹死耕牛388頭,沖倒房屋1700幢,損失達1.18億元。

由于堤基易潰決成災,1989年至1997年,當地政府組織沿堤群眾多次進行大型維修加固,總投資2044萬元,其中多為當地人出資。

然而,大規模加固未能根治唱凱堤的險情。到了1998年,6月23日,唱凱堤再次出現嚴重險情,東鄉河段多次發生漫頂現象。

“頭痛醫頭,腳痛醫腳”

事實上,1998年特大洪水之后,當地加大了唱凱堤除險加固工作力度,“多次舉全區之力,對唱凱堤進行加高加固”。至2009年,唱凱堤整治工程已先后進行6期。

“我們對唱凱堤重新進行了勘測設計,設計標準為抗20年一遇洪水。”楊龍水告訴《中國新聞周刊》,楊是原撫州市撫河河道堤防管理局局長。

但一個現實是,很多防洪工程,并未按設計方案執行到位。

“這些農田只有一層表土,下面全是砂,工人就近取材搞建設,堤壩本身大部分是砂質。”楊龍水說。

此外,在《撫州市水利“十一五”專項規劃》中,對該市水利工程存在的問題也直言不諱,“我市防洪設施大多土法上馬,標準偏低,在長期運行過程中缺乏必要的養護,致使病險水庫多,險工險段多。”其中明確提到,“臨川區唱凱堤設計標準均為20年一遇,但受配套資金影響,這些堤段的抗洪能力并未達到設計標準。”

新華社亦曾披露,江西省中小河流數量較多,分布廣,其中大部分是上世紀50至80年代通過群眾出工進行治理的。與大的河流防洪建設相比,中小河流仍處于“大雨大災、小雨小災”的局面。特別是近些年來,極端天氣事件增多,中小河流域常發生集中暴雨,形成較大洪水,造成比較嚴重的洪澇災害。

在6月21日唱凱堤決堤的同時,江西全省先后還有16條保護耕地千畝以上圩堤出現決口。

“現在的唱凱堤可謂‘千瘡百孔,治好了這里,那里的問題又暴露了出來。”楊龍水告訴《中國新聞周刊》,目前唱凱堤全段仍有95處險灘,其中三類險段有10處,二類險段有30處,一類險段有50處。

“對唱凱堤險工險段的除險加固工程,不是連成一片。每次資金的使用,都是視大堤的危險程度而定,也就是‘頭痛醫頭,腳痛醫腳。”他承認,“這樣不是從根本治理問題”。

而截至目前,“唱凱堤仍有三分之二的堤段沒有加固。”

1998年特大洪水12年后,唱凱堤再次潰堤。

潰堤

時間指向2010年6月21日,星期一,傍晚6點30分。

江西省南部已遭遇連日超歷史記錄的降雨。那里正是撫河的源頭。

潰堤的地點位于唱凱堤靈山何家段,恰好是唱凱鎮和羅針鎮接壤處。

6月24日,決堤第三日,站在京福高速公路撫河大橋東側,可以遠眺到被洪水撕開的缺口。堤內目力所及,是一片渾濁的汪洋,稻田和鄉村公路被洪水吞噬,成片的樓房浸泡在湍急的洪水中,有的水位甚至已經漲到了二樓陽臺。

6月20日早上8點,羅針鎮鎮口堤壩內,出現了一平方米大小的泡泉,堤外的洪水滲透進堤內。所幸發現及時,村里青壯勞力挖泥填土,及時化解險情。而到了20日晚上,唱凱堤沿線就已出現多處泡泉和管涌。

劉師仁目睹了潰堤的過程。劉是撫州水文局觀測科科長,他在唱凱堤決堤口執行監測水位任務。他說,堤壩最初是被浸泡得松軟,緊接著出現了多處管涌,先是決堤口處堤壩下面30米被洪水沖開,上面的堤壩隨之塌陷,隨即整個大壩被撕開一個寬度60米的缺口,后逐漸加大到100米、300米。

看上去“厚實”的堤壩,為何決口?羅針鎮的村民曾對潰堤原因提出質疑。

6月26日,撫州市副市長黃賽榮在例行的新聞發布會上表示,決堤的原因是“洪水超歷史”“堤身堤基土質差”,再加之“決口處為迎流頂沖位置”。

洪水最終在堤壩上撕開了一條340米寬的口子,造成受災鄉鎮4個、受災村41個,被淹去平均水深1～2米,4個鄉鎮共計15萬人,其中羅針鎮13個村、唱凱鎮3個村受災最重。整個被淹區人口10萬人。

資金的缺口

而另一個不曾提及的原因是當地的資金問題。

根據《江西省河道管理條例》規定,河道堤防的防汛維修費,按照分級管理的原則負擔。屬地方財政負擔的,列入本級財政年度預算。河道整治和建設工程所需資金除國家安排的部分資金外,按照誰受益誰負擔的原則,由受益單位和個人合理負擔。

按上述規定,唱凱堤維修經費,除了中央財政下撥資金外,當地基層政府應該相應提供配套資金。但楊龍水告訴《中國新聞周刊》,最近兩期配套資金并未落實到位。

“唱凱堤前面1～4期的整治工程,中央資金到位后,地方的配套資金,往往是以土方和‘以工代勞等形式沖抵配套資金,土方用于堤壩的加高、加固。”楊龍水告訴《中國新聞周刊》,“1999年1～2002年,每年,全區出‘兩工的勞力,都會集中到唱凱堤保護的5個鄉鎮,集體共建共修。但取消‘兩工后,這樣的場景就一去不返了。”

根據楊龍水提供的資料,第5期唱凱堤維修工程,中央下撥資金500萬,要求地方配套資金200萬,但最終并未落實。第6期工程,也是最近一期工程,2009年,中央下撥專項資金450萬元,要求地方自籌資金450萬元,總計900萬元,用于唱凱堤險灘的除險加固。中央財政撥款已經到位,但資方配套資金并未到位。

“建筑工程做完了,最后的土方工程并沒有配套。”楊龍水說。

“臨川區是‘吃飯財政,有時候,連工資都發不出,更何談撥錢修圩堤。”撫州市臨川區水利局局長黃孫慶告訴《中國新聞周刊》,如果真要唱凱堤80多公里的堤段全部達到20年一遇的抗洪水平,初步估算價格需要資金2.222億元,目前,這個報告已經上報江西省水利廳。

臨川是個農業人口75萬的農業大區,耕地83.6萬畝,號稱“教育之鄉”“才子之鄉”。這個沒有大型工業的小城市教育產業很出名。公開資料顯示,2003年,臨川區財政收入剛過2個億。2008年,臨川區財政收入4.8億。

“有的地方配套資金嚴重不到位,甚至采取虛假手段應付上級檢查,配套資金到位率低帶來一系列問題。”水利部副部長鄂竟平在今年的全國水利廳局長會議上作總結講話時嚴厲批評這種現象。

在水利部水利水電科學研究院研究員程曉陶看來,唱凱堤目前的處境,正是中國中小河流失治的一個縮影,根本原因在于資金緊張。

程曉陶此前接受媒體采訪時表示,中國對河流進行分級管理,大江大河防洪工程以國家投資為主,尤其在1998年大洪水后,國家對大江大河治理的資金成倍增長,目前大江大河防洪級別已基本達標。但中國水情之特殊,在于中小河流眾多,流域面積100平方公里范圍內,可能有中小河流5萬條。這些河流的防洪治理,主要由地方政府負責。

但按照現行的財政體制,很多基層政府財政基本處于“吃飯財政”,事實上無力負擔中小河流治理之巨資。這樣,窮省與富省分化較嚴重,像江西、廣西、湖南等中南部省區,則無力根治中小河流問題。

程曉陶認為,目前大江大河治理取得良好成效,“十一五”期間國家已將山洪治理、中小河流整治納入日程。但中小河流問題,可能并非短期內能解決,需要一個過程。

地方配套資金很困難,對于區級財政配套資金不到位的情況,楊龍水并不愿做任何評價,在各路記者追問下,他只是委婉地表達,“我只能說,如果配套資金到位,能做的事肯定更多。”

據楊龍水說,2009年年底,唱凱堤整治工程,已經列入環鄱陽湖堤壩除險加固國家計劃。這對唱凱堤無疑是個利好消息。★