亂在基層,根在上層

中國歷史上有一個值得關注的現象,那就是基層亂象迭出、官民沖突不斷,而上層則似乎有序得多。這個現象,用現在的話說,是損害群眾利益的不正之風多發生在基層。

基層“特別亂”的現象到底是什么原因造成的?是基層官員素質不如上層?還是天高皇帝遠,基層權力難以約束?

清代道光元年(1821)和次年,湖南省長沙府醴陵縣發生了一件引人矚目的事件。因該案由醴陵縣令征收漕糧引起,故可稱之為醴陵漕案。

漕糧,就是通過水路運往京城的糧食。明清時代定都北京,為保京城糧食安全,需南糧北調。

嘉慶二十五年(1820),一個名叫王述徽的人出任醴陵(代理)縣令,到任后要求:本年起,交納漕糧一石,需同時交“外費銀”三兩六錢銀子。所謂“外費”,就是額外花費,實即稅外收費。按照當時當地的糧價,一石米大約值一兩銀子,外費銀高達三兩六錢,稅外收費是正式稅收的三四倍。老百姓于是開始上訪,到上級衙門去控告。但是湖南省內各級衙門告不下來,于是推選上訪代表到北京告狀。皇帝最終知道了此事,下了批示,王縣令被撤職。

王縣令解職之后,金縣令接任,但是“外費銀”并沒有減免,照收如故,于是發生了被官方定性為“抗漕”——老百姓抗拒交納漕糧的群體性事件。“抗漕”是大罪,官方要抓人,當地百姓組織起來抗拒官兵,還打死了一個兵丁,事情就越鬧越大,官方出動軍隊鎮壓,因此成為一個大案。

醴陵漕案所呈現的基層亂象非常典型。對于醴陵老百姓來說,最可痛恨的自然是王縣令和金縣令。兩位縣令征收高得離譜的“外費銀”,一點都不愛惜老百姓,自然是應受譴責的貪官污吏。然而,問題并不如此簡單。關鍵在于:王縣令和金縣令所收的那些“外費銀”到哪里去了?只是被王縣令和金縣令自己貪污了嗎?

只有弄清楚“外費銀”的去向,才能看清問題的本質。

醴陵征漕任務約六千石,按照一石漕糧征收三兩六錢“外費銀”的標準來算,稅外收費為二萬余兩。那么,這些銀子到底落到誰的腰包里了呢?可以知道的是,其流向至少有四個方面:“分潤上司,曰‘漕館;州縣所得,曰‘漕余;分肥劣衿,曰‘漕口;酌給船劃,曰‘水腳。”那么,各方面的具體數額又是多少呢?

一、“漕館”——給上司及屬員的好處。如知府是頂頭上司,一個人就要送六百兩,省里各衙門其他官員約有上百人,書吏和其他工作人員則為數更多,算下來,大約要上萬兩銀子。二、“水腳”——就是運輸所費的水力和腳力,相當于給運送漕糧的人員(運丁)的勞務費。這個費用可不低,六千石漕糧需要八條船裝運,一條船大約需七八百兩銀子,所以這項費用需要五六千兩。三、“漕口”,類似給當地“劣衿”——品質低劣的生員們的封口費。因為收取“外費銀”違反規定,不給封口費,這些人有文化,會向上級反映情況,會惹出事來。四、“漕余”,也就是余下來歸縣令自己所得的那部分,實際恐怕已經無多了。

在官場中,縣令處于最底層,上司和上級衙門的工作人員自然是得罪不起的,所以“漕館”是必須交的;“水腳”也是不得不交的。

社會是復雜的系統,每個人擔任不同的角色,擔負不同的職責。政府內部,同樣也有角色分工。換句話說,就是貪腐的“責任”在縣令,其他系統只涉及貪腐財物在官場的內部分配問題。這,才是醴陵漕案的深層原因,可能也是基層亂象迭出、官民沖突頻發的根本原因。

在政府內部,事權往往是由基層擔負的。上層管理基層,而不直接對民,所以一般來說也不會發生百姓和政府上層的直接沖突。但是,基層的亂象和官民沖突,顯然與基層和上層的政治規則有關。這樣,我們就不難明白,要根治基層亂象,除了從設計政治規則入手,其他的措施恐怕都是治標而不治本的。

【選自《財經網》】

題圖 / 基層與上層 / 托馬斯兄弟