中國(guó)城市社區(qū)救助問(wèn)題與對(duì)策研究

周 一 李 衡 沈 毅

[摘要]隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的深入,城市有越來(lái)越多的“單位人”變成“社區(qū)人”,社區(qū)與社會(huì)成員之間的關(guān)系將變得更加長(zhǎng)期和穩(wěn)定。因此,社區(qū)是進(jìn)行社會(huì)救助和社會(huì)援助的最好平臺(tái)。因此,建立“獨(dú)立于企業(yè)之外、運(yùn)用于企業(yè)之外、運(yùn)行于社區(qū)之中的社會(huì)救助制度”迫在眉睫。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)救助 問(wèn)題 對(duì)策

一、制約城市社區(qū)救助發(fā)展的因素分析

1.政府角色轉(zhuǎn)換缺位

政府在社區(qū)建設(shè)中普遍實(shí)行政府職能下移,但政府職能下移并不等于職能轉(zhuǎn)變。在社區(qū)建設(shè)過(guò)程中,政府所負(fù)責(zé)的事仍是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期基層所干的事,社區(qū)自治反而因政府職能下移而受到影響,不能很好地發(fā)揮自治的作用。有些本應(yīng)由政府辦的事,政府反而不去辦,推向社區(qū)自治組織。社區(qū)政府行為的行政色彩濃厚,服務(wù)意識(shí)淡薄。

2.社會(huì)救助管理機(jī)制不健全

貧困人口的救助,除國(guó)家財(cái)政撥款外,其他各項(xiàng)救助資金都具有相對(duì)封閉性和排他性,是條塊分割的。這將增加社區(qū)救助的難度,社區(qū)救助的公平性將受到挑戰(zhàn)。低保的運(yùn)行模式易造成管理不集中、政策不統(tǒng)一、待遇不公平,而且存在悖論:本來(lái)是單位效益差造成了職工生活困難,而現(xiàn)在又要求這些單位為職工解決生活困難,這不利于現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。

3.缺乏穩(wěn)定的財(cái)力籌集機(jī)制

社區(qū)救助資金來(lái)源極不規(guī)范,尚未形成固定的投資方式,缺乏政府資助和社會(huì)贊助的良性機(jī)制,自身缺乏造血功能,社區(qū)救助缺乏穩(wěn)定可靠的財(cái)力支持。

4.社區(qū)低保對(duì)象界定難,運(yùn)行成本高

社會(huì)救助作為最后一道安全網(wǎng),救助對(duì)象理應(yīng)嚴(yán)格界定。然而,社區(qū)在執(zhí)行社會(huì)救助政策時(shí),低保對(duì)象的認(rèn)定需要消耗很多人力、物力、財(cái)力進(jìn)行調(diào)查。社區(qū)作為推行低保的一方和保障對(duì)象一方之間存在信息不對(duì)稱,使得低保形成一種不斷博弈的過(guò)程。為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),社區(qū)在工作過(guò)程中不僅要花費(fèi)調(diào)查成本、實(shí)施成本,而且要付出監(jiān)督成本。

5.社區(qū)救助規(guī)模無(wú)限擴(kuò)張化

城市保障制度設(shè)立了三道防線:最低生活保障線、失業(yè)保障金、最低工資標(biāo)準(zhǔn)。這三條保障線建立的目的是要在保障對(duì)象上分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)調(diào),由社區(qū)守衛(wèi)最后一道防線——最低生活保障線。但在實(shí)際操作中,三條線之間的銜接不緊密,造成大量未被失業(yè)保險(xiǎn)金、最低工資標(biāo)準(zhǔn)所保障的在職職工、下崗職工、退休職工,他們大量流向社區(qū),增加了社區(qū)救助的負(fù)荷。三條保障線的對(duì)象本來(lái)是層層過(guò)濾的,任何一條保障線不到位,都會(huì)使保障對(duì)象的規(guī)模無(wú)限制地?cái)U(kuò)張。

二、完善社區(qū)救助、構(gòu)建和諧社區(qū)

1.社區(qū)救助法有待建立

首先,要確定社區(qū)救助組織的法律定位和職能定位;其次,通過(guò)法律或規(guī)章等形式,明確社區(qū)內(nèi)各權(quán)利主體的活動(dòng);再次,通過(guò)立法等手段,制定《社區(qū)救助法》,及與社區(qū)救助相關(guān)法律、法規(guī);最后,在國(guó)家層面的法律法規(guī)沒(méi)有出臺(tái)之前,先制定地方性法規(guī),明確社區(qū)救助的地位、章程或規(guī)定的效力、產(chǎn)生程序,以及社區(qū)救助組織的權(quán)限、工作程序。

2.政府角色有待轉(zhuǎn)換

社區(qū)救助模式的發(fā)展關(guān)鍵在于政府職能的轉(zhuǎn)變,要做到“讓位、歸位、到位”。讓位:簡(jiǎn)政放權(quán),使各級(jí)政府從繁重的事務(wù)中抽離出來(lái),將服務(wù)職能歸還給社區(qū)去做。歸位:政府部門的主要精力應(yīng)用在完善社區(qū)救助的政策開(kāi)發(fā),指導(dǎo)、支持和幫助社區(qū)開(kāi)展救助工作。到位:認(rèn)真履行職能,盡職盡責(zé)的保證管理到位,指導(dǎo)、協(xié)調(diào)到位。

3.創(chuàng)新資金保障機(jī)制

社區(qū)居委會(huì)將逐步退出自辦經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目,轉(zhuǎn)向創(chuàng)造優(yōu)良社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境,發(fā)展所有制經(jīng)濟(jì),豐富社區(qū)稅源,把社區(qū)財(cái)政收入的“蛋糕”做大,運(yùn)用財(cái)政支付轉(zhuǎn)移的手段來(lái)解決社區(qū)救助組織的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題,并形成一種良性的、可循環(huán)的基層資金保障機(jī)制。建立稅收增量比例返還制度;實(shí)行“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”、事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一;將各類社會(huì)募集資金切塊下?lián)?建立科學(xué)的評(píng)估體系;政府財(cái)政資助應(yīng)該采取多種來(lái)源多種形式,不能限定補(bǔ)助的資源和方式。

4.完善社區(qū)救助項(xiàng)目?jī)?nèi)容,大力拓展救助領(lǐng)域

低保方面,應(yīng)建立第三方機(jī)構(gòu),與社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)醫(yī)療救助站聯(lián)手審核低保人員,這樣才能最大限度地做到公平、公正、公開(kāi),也避免了申請(qǐng)人與居委會(huì)不必要的摩擦。使中國(guó)城市最低生活保障制度管理走專業(yè)化、職業(yè)化道路。

積極開(kāi)展就業(yè)援助。社區(qū)應(yīng)對(duì)有勞動(dòng)能力的困難人員給予優(yōu)惠政策,幫助其穩(wěn)定收入,順利度過(guò)適應(yīng)期。積極推進(jìn)社區(qū)建設(shè),增加社區(qū)就業(yè)的吸納能力。開(kāi)拓公益性崗位,不斷完善社會(huì)保障制度。

醫(yī)療救助方面,社區(qū)醫(yī)療救助站應(yīng)積極與當(dāng)?shù)蒯t(yī)院建立合作關(guān)系,針對(duì)困難群眾看病難,建立醫(yī)療救助制度,提供送“醫(yī)”服務(wù)。對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力的困難對(duì)象實(shí)施低保障政策及市民醫(yī)療幫困計(jì)劃,通過(guò)社會(huì)結(jié)對(duì)助困、助醫(yī)等形式,改善困難對(duì)象生活質(zhì)量。制定合理的社區(qū)醫(yī)保標(biāo)準(zhǔn),將專業(yè)醫(yī)療社會(huì)工作者納入社區(qū)醫(yī)療救助站。

針對(duì)弱勢(shì)群體養(yǎng)老難,推進(jìn)居家養(yǎng)老制度。以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心為依托,掌握老年人的動(dòng)態(tài)需求,為實(shí)施養(yǎng)老救助提供信息從而解決他們個(gè)性化需求,使困難老人不出家門就能得到便捷周到的養(yǎng)老救助服務(wù)。

5.積極倡導(dǎo)非營(yíng)利組織社區(qū)化

培育社區(qū)化的非營(yíng)利組織能夠帶動(dòng)政府、企業(yè)和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)形成協(xié)調(diào)合作的良好機(jī)制。從國(guó)家保障轉(zhuǎn)向社會(huì)保障,受保障者不再是政府機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的負(fù)擔(dān)。社區(qū)非營(yíng)利組織,通過(guò)市場(chǎng)的有償服務(wù)方式和非市場(chǎng)的慈善救助方式,在社區(qū)聯(lián)絡(luò)、呼應(yīng),不僅推動(dòng)社區(qū)服務(wù)壯大,而且還不斷產(chǎn)出新的服務(wù)去適應(yīng)新需求。

6.大力發(fā)展社區(qū)慈善事業(yè)

動(dòng)員社會(huì)力量,大力發(fā)展慈善事業(yè),使社區(qū)幫困成為政府救助的有效補(bǔ)充。慈善事業(yè)的發(fā)展,目的是緩解城市低保、低收入家庭的突出困難;更好地發(fā)揮社會(huì)慈善事業(yè)和政府救濟(jì)工作的銜接。為加強(qiáng)社會(huì)組織的力量整合,可發(fā)動(dòng)成立救助聯(lián)合會(huì)性質(zhì)的公益協(xié)會(huì),在更高的層次上對(duì)公益資源進(jìn)行整合。

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