南寧市內河無堤防河道管理范圍確權劃界探討

謝宗繁 何善國

(廣西南寧水利電力設計院 南寧 530001)

1 前言

城市內河具有排水、保持城市生態平衡、調節區域微氣候、營造城市景觀及宜人的濱水空間等綜合功能,對城市內河河道管理范圍進行確權劃界是發揮城市內河綜合功能的充分必要條件。由于城市的發展,土地開發項目擠占河道行洪空間的現象屢見不鮮,截污排污設施不完善,城市內河成了納污排污的通道或場所,造成內河水質嚴重被污染。隨著人們對生活環境品質的追求,城市內河的開發利用與城市內河的管理之間的矛盾日益顯現出來,內河管理的問題主要表現在水域規劃不明確、相關管理機構不健全、技術管理人員缺乏、職能不清和存在管理資金瓶頸等。目前我國有關河道管理的法律法規都明確要求確定河道管理范圍,以利于依法管理,但是,對河道管理范圍確權是依法管理河道的前提。河道可劃分為已建堤防河道、已規劃設計河道和無堤防河道三種類型,確定無堤防河道管理范圍是確權劃界工作的重點和難點。

2 內河現狀及確權劃界的必要性

2.1 南寧市內河現狀及存在問題

2.1.1 管理不善,河道日益被侵占,排洪不暢

由于南寧市內河綜合整治規劃建設相對滯后,管理體制及機制缺陷,城市建設擴張過程中,任意擠占河道現象嚴重,內河流域內不少低洼區被填平侵占,部分河道被覆蓋成暗涵,行洪斷面縮小,河道形態發生很大改變;又由于地面硬化,保護區內不透水面積的比重大幅度增加,降雨的截留、填洼、下滲能力明顯減少,地表徑流量增加,流量峰值加大。而原城市內河泵站的裝機規模偏小,導致城市內河河道調滯洪能力日顯不足,汛期排洪不暢,造成嚴重內澇。

2.1.2 河道水體污染日益嚴重,造成河流環境惡化

由于歷史原因,南寧市截污系統不完善,設施不配套,內河在承擔泄洪排澇功用的同時,也成了受納沿岸地區生產、生活污水的排污溝。尤其是內河上游區,地處城鄉結合部,流域范圍城市截污等市政基礎設施建設嚴重滯后,一些農產品加工業廢水、養殖業污水,居民生活污水等未經處理直接排入河道,造成河流污染,環境日趨惡化。

2.1.3 流域周邊城市地段城市風貌雜亂無序

城市內河郊區河道兩岸缺乏管理,一些居民和個別企業直接把廢棄物丟在岸邊,兩岸一些地段成了垃圾場所。由于南寧市內河大部分處于城市邊沿地帶,城市基礎設施滯后,道路建設不成網絡,交通可達性較差,沿線建筑缺乏管理和控制,河道兩側無序建筑隨處可見。

隨著城市的發展建設,城市內河兩岸各類房地產、橋梁、管道、纜線等建設項目眾多,河道管理范圍內的違規建設項目日漸增多,致使河道被侵占、水質被污染,形成了內河臟亂差的局面,不僅城市風貌遭到破壞,且嚴重影響河道水工程和行洪安全,危及沿岸人民群眾生命和財產安全。

2.2 河道管理范圍確權劃界的必要性

2.2.1 確權劃界是依法管理河道的前提

河道管理是運用法律、行政、工程、技術、經濟等管理手段,有效地控制人們在河道管理范圍內的活動[1]。河道管理范圍是河道主管機關會同國土資源、交通、建設、規劃等有關依照河道管理相關法律法規規定提出,經同級人民政府批準后界定,并樹立界樁。由于南寧市內河管理范圍沒有確權劃界,河道管理范圍不明確,水行政管理部門無法按《中華人民共和國水法》等水法律法規行使國家賦予的河道管理權力。由于河道管理范圍內建設項目事前管理不到位,事后對違規建設項目的處理涉及經費數額大和處理技術難度大,加大了管理難度。只有明確城市內河河道管理范圍、保護范圍,并對其進行確權劃界,才能依法全面、綜合開展城市內河管理工作,全面清理河道臟亂差等現象,恢復內河清潔暢通,確保汛期行洪防澇。

因此,明確河道管理范圍并確權劃界是依法管理河道的需要和前提。

2.2.2 確權劃界是充分發揮南寧市內河綜合功能的必要條件

城市內河河道被隨意侵占而縮窄、水質被污染使生態系統遭到破壞,河流健康遭受傷害,人類將遭到大自然的報復和懲罰。過去發生的許多水災使人類紛紛開展了河道綜合整治活動,以恢復河流自然生態環境的各種功能,國內外有許多成功先例。南寧市為了河道整治保護城市水環境,部署了河道堤防管理和保護范圍確權劃界工作的任務,深入研究河道管理范圍和保護范圍確權劃界工程。

3 河道管理范圍確權劃界的內涵

劃界是指劃定河道 (堤防)的管理范圍,確權是指對管理范圍的土地進行使用權證的申領[2]。其任務主要是劃定內河河道的管理范圍,并立樁以明示界限并領取權證。通過確權劃界,依法劃定城市內河河道管理范圍和保護范圍,明晰城市內河河道管理范圍內使用權和管理權 (以下簡稱兩權),實行兩權分離,簽訂土地管理合同,辦理確權劃界證書,對劃歸管理單位使用和工程用地的土地按規定辦理使用權證書,規范內河河道的維護和管理,確保內河的防洪安全,充分發揮內河河道整治的工程效益。

南寧市內河管理范圍確權劃界可以劃分為三種類型的河段進行,第一種是河道整治已經竣工的河段,此河段有明確的征地范圍,整治后的水工建筑物、構筑物界線明晰,其對河道的保護作用的重要性明確,國家對此河段的管理范圍有明確的法律規定;第二種是有規劃設計或正在整治實施階段的河道,根據此河段的防洪治導線或設計洪水位進行確權劃界,國家法律也有明確的河道管理范圍;第三種河段是未整治無堤防河段的確權劃界,這是河道管理范圍確權劃界的重點和難點。河道管理范圍的大小主要取決于河道等級、堤防安全管理的需要和河道洪水位等,具體劃分應當根據法律規定的權限和程序,結合當地實際而定。

4 南寧市內河無堤防河道管理范圍確權劃界

河道管理范圍確權劃界工作應遵循尊重歷史、依法劃界、依據確權,以有利于堤防工程設施的正常運行,有利于執法管理和工程效益發揮,有利于堤防工程保護區內人民群眾的生產、生活為立足點的原則,結合當地實際情況進行[3]。

4.1 根據自然岸線合理確定河道管理范圍

根據 《中華人民共和國防洪法》第二十一條規定 “河道、湖泊管理實行按水系統一管理和分級管理相結合的原則,加強防護,確保暢通。無堤防的河道、湖泊,其管理范圍為歷史最高洪水位或者設計洪水位之間的水域、沙洲、灘地和行洪區”。《河道與堤防管理條例》規定:有堤防的河道,其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙州、灘地 (包括可耕地)、行洪區、兩岸堤防及護堤地。無堤防的河道,其管理范圍根據歷史最高洪水位或者設計洪水位確定。

由此可見無堤防河段管理范圍的確定,法律確立了兩個標準:一是歷史最高洪水位;二是河段設計洪水位。

從歷史洪水記錄來看,無堤防的河道管理范圍,根據歷史最高洪水位劃定將會使管理范圍很大,如南寧市近50年以來內河鳳凰江歷史最高洪水位達到72.62m,淹沒的范圍非常大,其管理范圍可達以河道自然岸線向左右兩岸各外擴1000m～1500m。按歷史最高洪水位定界相當困難,資金費用巨大,所起的警示效果不明顯。甚至在廣西一些城市出現了整個城市有大部分土地處于河道管理范圍之內如崇左市、梧州市、隆安縣城等,因此根據歷史最高洪水位劃定顯然缺乏可操作性。

無堤防的城市內河河道離中心城區較遠的,沒有進行河道整治規劃,缺乏設計洪水位,因此各地在劃定無堤防的河道管理范圍時,做法不一。國外有些國家為了保護河道,在保證防洪安全的前提下,采取了修建生態河堤、恢復河岸水邊植物、拆除河道上人工鋪設的硬質材料,并應用法律規定確保對水資源的使用不影響魚類、野生動物棲息地、生物多樣性的持續,故其把保護河道所需要的土地列為河道管理范圍;我國比較普遍的做法是無堤防的河道直接按兩岸離自然岸線一定距離內的水域和陸域為管理范圍。如江蘇省金湖縣根據有關法規和文件,確定骨干河道工程用地權屬具體界定辦法,為:有設計圖的,依據河道原設計圖界定河道工程用地范圍;無設計圖的,大溝、干渠、級河道原則上以兩側河口向外10m距離為界,中溝、支渠、級河道原則上以兩側河口向外5m距離為界,如果河道堤岸、含林帶、路渠、寬度大于上述距離的,以堤岸背水坡腳為界;已利用河堤、青坎建成縣屬公路的,以近河道公路邊為界;對特殊地段具體以實地確權為準;對國土部門已確權發證的地段,以該土地權屬證書注明的內容為準。兩鎮以上受益的大溝及大溝以上級河道工程,劃歸縣級水利專管機構;受益鎮境內的大中溝工程,劃歸鎮級水利管理部門。北京市延慶縣人民政府規定,無堤防河段,從上口內邊線向外水平5m為護堤地,兩岸護堤地之間為管理范圍。

南寧市城區內河地處南寧盆地,具有平原河流基本特點,河岸地勢平緩,兩岸均為土質岸坡,土質松軟,長期被河水沖刷,隨時都有塌岸的可能。管理范圍確權劃界應該充分考慮堤岸的安全,若管理范圍太小則不利于河道管理和堤防安全;若按歷史洪水位劃界則管理范圍太大,與水行政主管部門的執法能力不相稱。按目前的市內河管理處的人員配置和機構組織,對內河管理能力有限,劃定的管理范圍管理不利于經濟發展。設計洪水位和防洪治導線專業術語較強,普通老百姓難于理解,對河道管理范圍確權劃界公示不利。

同時采用歷史最高洪水位或者設計洪水位確定管理范圍存在兩個難點:一是歷史最高洪水位或者設計洪水位比較抽象,限于有專業知識較易理解,且只能確定洪水位的高程,淹沒線的平面位置比較模糊,不利于河道管理范圍的劃界,可操作性差,不利于向公眾告示管理范圍。二是設計洪水位的標準也不好確定,是采用十年一遇設計洪水位還是采用二十年一遇設計洪水位,沒有統一標準,采用設計洪水位確定河道管理范圍彈性較大。河道自然岸線直觀明了,易于民眾理解。所以提出河道現狀管理范圍線應以自然岸線為基礎結合河道實際情況的劃界。若按河道現狀管理范圍定界為兩岸自然岸線不利于界樁的保存,也不能滿足防洪搶險通道的要求,河道現狀管理范圍線應該在自然岸線的基礎上向外偏移。綜上所述,考慮河道實施應急措施的需要,提出以河道自然岸線即上口內邊線向外水平8m至10m為河道管理范圍,與之相連的管理范圍以外30m為保護范圍。

4.2 根據財力情況確定河道管理范圍確權劃界

城市內河兩岸的土地都已出讓給企業事業單位或國家機關或確權為集體所有土地并核發了土地使用證,最理想的辦法是將河道管理范圍內的土地征收為國有并劃撥給內河管理機構進行管理,以便依法管理河道。

圖1 南寧市鳳凰江南鄉村段征地拆遷費用趨勢圖

實踐證明,河道管理范圍確權劃界工作主要存在以下問題和困難:一是相關政策法規研究相對滯后;二是水管單位對劃界和確權的認識不足;三是確權劃界的資金嚴重不足,經費渠道不暢通,這是主要的河道管理范圍確權的瓶頸問題。南寧市地少人多,土地資源緊缺,土地價格高,要對河道的管理范圍的土地進行確權及土地征用,經費落實困難,故提出劃界與確權分步走的思路,即先劃定河道的管理范圍,作為對河道管理范圍的禁止性、限制性行為管理的依據;對已劃定河道管理范圍的河道逐步創造條件進行確權。但執行起來比較困難,因為禁止性行為剝奪了土地使用權者的部分權益,與我國的 《物權法》不符,故應當由政府出資購買土地使用權者的 《中華人民共和國河道管理條例》禁止性權益,以便河道管理部門有效地執行水法律法規,所以河道管理范圍確權涉及 資金落實問題。對河道管理范圍劃界過大,需要的經費高,政府財政壓力大,經費落實變成確權工作的“瓶頸”;對河道管理范圍劃界過小,不利于河岸的穩定和管理。

因此,根據地方政府的財力條件,確定一個經濟合理的河道管理范圍是比較實際的。

例如根據2006年南寧市鳳凰江河道整治移民拆遷調查結果,依據國家相關法律及《南寧市征收集體土地及房屋拆遷補償安置辦法》的相關規定,分別計算南寧市鳳凰江南鄉村段征用離自然岸線1m、2m,一直到12m時所需要的征地及拆遷費用如圖1,可見離自然岸線10m以外,由于居民建筑及構筑物增多,征地拆遷費用急劇增加,在 10m處形成拐點。

所以考慮河道防洪搶險和實施應急預案的需要,應在河道自然岸線外留有足夠雙車道的距離大約7m,同時留置部分河岸沖刷塌岸的距離,河道管理范圍可在自然岸線往外水平偏移8m至10m劃界,這樣既合理節約了河道管理范圍確權劃界的經費,又保證了河道堤岸的安全。

5 結語

河道管理范圍確權劃界對改善和提升城市市容環境質量,保證河道管理行政執法部門依法行政、依法監管河道,保護河道水工程和遏制隨意侵占河道,明確河道管理部門的日常管理、保潔范圍,正常發揮內河防洪排澇功能具有重要意義。對于南寧市內河無堤防河道,在自然岸線的基礎上根據實地地形水平向外偏移8m至10m進行河道管理范圍確權劃界,實行管理權和使用權兩權分離,既有利于社會公眾的理解,又合理節約確權劃界經費,保護河流健康,解決了河道管理范圍確權劃界的“瓶頸”問題。

1 王金生.河道采砂與管理[M].北京.中國水利水電出版社,2006年.

2 鄭月芳.河道管理[M].北京:中國水利水電出版社,2007年.

3 李恒昌.廣西河道管理和保護范圍確權劃界探討[J],廣西水利水電.2007年第3期.