水產資源可持續管理的戰略伙伴關系

2010-05-01 10:09:56日本阿布拉布雷默

水利水電快報 2010年7期

關鍵詞：管理

[日本] J.I.阿布拉 A.K.布雷默

明靜譯自荷刊《水資源管理》2009年第13期

水產資源是指水及其作為一種自然資源在支撐人類及動植物生命方面的資源。它們包含了水的所有可能功能,包括在數量和質量上滿足預期用途,維持水生態系統功能,以及作為經濟發展的基本組成部分。水產資源還包含淡水系統及其下游入海口地區間的聯系,支撐著具有生物多樣性和重要商業價值的海濱生態系統。水產資源是地球上許多自然循環的主要驅動力,也是聯系陸地和水生態系統的橋梁。

人類活動正在對地球產生深遠影響,給目前陸地和水生態系統帶來了很大的生存壓力。根據科恩(Cohen)等人的研究(1997年),全球約 37%的人口生活在漫長的海岸地區,其數量超出了 1950年的地球人口總數。千年生態系統評估表明,除了其他需求之外,為了滿足快速增長的對食物、淡水的需求,過去 50a人類改變生態系統的速度和范圍在歷史上都是空前的。貧困和人類消費方式又加劇了人口增長所造成的影響,陸地和水生態系統的生命多樣性因此而受到顯著的且大多是不可逆轉的損失。農業生產和工業開發等陸地活動影響著內陸向沿海水域污染物和營養物的排放,可能危及自然棲息地的完整性。在泛熱帶地區,將 32%的森林開發成了農田(20世紀 90年代中期),導致流域年產水量增加10%。兩者比例最高的是東南亞地區,44%的森林轉變為農田,使流域年產水量增加 23%。

人類活動導致的全球氣候變暖已經對海洋造成了顯著的影響,威脅到了寶貴的沿海生態系統(表1)。其他潛在的影響復雜且知之甚少。一項針對導致世界范圍內 20個海洋生態系統變化的人類動因的研究表明,整個世界都受到人類活動的影響,其中 2/5受到多重變化因素的影響。面對日益增加的不確定性,要求必須建立一種管理水產資源的新模式,以緩解人類對地球水產資源造成的壓力。

表1 影響水生生物多樣性和生態系統的主要動因

水生生態系統的日益惡化及利用者之間的諸多沖突促使國際社會呼吁建立一套一體化的管理方法。為了找出水產資源可持續管理在國家、區域和全球層面上所面臨的各種環境挑戰,舉辦了許多科學論壇。若干重要的國際協定都要求從根本上建立一種全新的方法來評估、開發和治理淡水資源,包括都柏林淡水會議和波恩國際淡水會議,以及拉姆薩爾國際濕地公約。自 20世紀 60年代以來,盡管700多項沿海和海洋綜合管理倡議已在 140多個國家發起實施,但早在 1972年的斯德哥爾摩會議,就已經認識到對海洋的主要威脅,海洋污染、海洋生物資源的超采和沿海棲息地的喪失等問題依然存在。會議推薦 2種基本的水產資源管理方法,即研究、評估和監測完善管理信息和開展國際合作。為了可持續開發漁業資源,制定了若干全球性協議,包括在1995年通過的《跨界和高度洄游魚類種群養護和管理協定》以及聯合國糧農組織制定的《責任漁業行為守則》。諸如漁業過度開發等資源保護問題的持續存在表明,需要建立更完善的制度來應對自然和社會對水產資源的影響。

盡管國際協議眾多,但主要的政策大綱之間缺乏協調,故需要建立一種促進多公約間協作的途徑。雖然許多沿海環境得益于現有區域海洋協議,但還缺乏相應的跨界淡水系統國際協議。所以,需要形成一種機制,以確保利益相關者能在地區和國家層面參與從設計到實施、管理資源全過程中的各項決策。因此,本文提出了“戰略伙伴”框架以促進目前對水產資源的管理。文章回顧了水產資源管理的復雜性,提出以戰略伙伴框架作為目前管理措施的替代方案。

1 水產資源與可持續管理

當代社會重要理念之一是探索一條整合了生態可持續性、社會公平和經濟增長的道路。水產資源當然扮演了一個重要角色。穩定的淡水和海水資源是人類生存和經濟發展的基石,以及維持支撐生命的水生及陸地生態系統的基礎。然而,缺乏對水產資源的認識以及不能對科學、技術、社會經濟進行合理整合等因素持續妨礙了全球水產資源的可持續管理。水產資源的缺乏威脅到了全球食物供給和許多地區的居民健康狀況。

應對上述問題的國際政策多種多樣,其中大多數是基于漁業公約、拉姆薩爾國際濕地公約、世界水資源論壇、世界航運公約,或者是大量基于聯合國海洋法公約的協議。同時,某些國家制度上和組織上的薄弱以及相關管理機構間的職能交叉給執行政策造成困難。水資源綜合管理(IWRM)近來被視為確保公平、經濟合理和環境可持續性的水資源管理以及提供水服務的手段。

然而,人們建議在流域范圍內,包括相連的地下含水層和下游沿海地區,實施 IWRM作為應對淡水短缺的重要手段。IWRM需要建立一種框架,促使不同的且通常是競爭的用水部門之間達成共識,確保多部門的利害關系得到規范和平衡。因此,改進協作與磋商、構建伙伴關系、避免單目標戰略對于IWRM是至關重要的。但將其付諸實踐是一個長期的過程,需要對政策、法律、規章、制度、民權社會和水用戶之間的相關關系進行重大調整,而這又依賴于建立更完善的管理體系。

目前,各自為政的水資源管理忽略了與更廣闊的生態系統以及與水有關的其他功能、生態服務間的重要相互作用。過去 10a間有一種趨勢,即將水服務從公共部門轉向私人部門,下放法律和行政管理責任。其結果是用來保護淡水資源的法律和規范通常缺乏效力。政策措施還不足以消解不斷加重的貧困和無度消費造成的壓力。所以需要建立一種新的管理模式來促進現有國際和其他協議、政策和目標得到及時、有效和經濟地實施,從而提供多層次的協作基礎。

比爾曼(Biermann)指出,地球系統管理需要人類社會所有層次的正式和非正式的規則體系及行動者網絡,用來支配人類和自然系統可持續的共同進化。在水產資源領域,可持續管理的目標包括能穩定應對生活的、工農業的資源需求,維持水生生態生命支撐系統及其所包含的大量生物種群。這需要確認、分析和整合水生系統的各個因素,包括水的科學、技術和工程方面(用來定義有效水產資源的數量和質量),以及經濟、法律、制度、人口統計、政策等社會經濟方面(最終定義人類如何使用這些資源)。在這一目標的實施過程中,必須認識到發達國家和發展中國家在開發和維持資源方面自身資源和能力的差異。當考慮到國際性水生系統時,情況會更加復雜。不過,有一種積極的趨勢,即通過國家、區域和全球倡議,淡水資源的規劃和開發逐步一體化,并朝著沿海和海洋地區邁進,應通過一種更加主動的機制將其持續下來,那就是本文提議的“戰略伙伴關系”。

2 戰略伙伴框架

2.1 戰略伙伴關系分析

世界上大約有 40%的人口生活在 200多條跨界河流流域,這些流域由 2個或更多國家共享,日益增長的人口導致了更加復雜的管理問題。國際淡水協議數據顯示,國際協議涵蓋的南美國際流域最少(16%),非洲其次(32%),而歐洲比例最高(63%)。國家之間需要在政策和戰略上通力合作,通過協調對水產資源的競爭性需求,實現利益的最大化和不同利益相關者之間矛盾的最小化。這些政策可以從區域層面產生,在國家層面立法實施。另一方面,國際多邊環境協議內容沖突、重復和交叉反映出在面對水產資源管理的新問題時,眾多協議內容的零碎特性。

迄今為止,還未就 2002年約翰內斯堡峰會形成的“可持續發展伙伴關系”的作用和相關性問題達成一致意見,實際上鮮有研究。與傳統的諸如具有法律約束協議或國家元首和政府聲明等國際合作不同,這些倡議將不同的行動者集合在一起,有政府人員、企業家、科學家或是國際組織,基于自愿的協定以實現特定的可持續性目標。

戰略伙伴關系(SP)意指通過一種正式的、綜合的和系統的相互合作關系,來闡明目標、作出決策和檢查進程。這里的目標是指對水產資源進行可持續管理,以實現經濟、社會、文化利益的最大化。這些利益取自這些生態系統,卻不會損害其健康和生產力。為了實現這一目標,現從 2個重要方面來分析SP。

(1)SP整合了 2項現有機制:基于生態系統管理(EMB)和協作管理(CM)機制。EMB認識到人類作為生態系統的一員,他們在利用自然資源時,其行為對自然界產生了直接和間接的影響。為確保生態系統的健康,需要對人類活動進行管理,使其產生的不利影響最小化。為了解生態系統和監視其變化,EMB考慮了所有形式的相關信息,包括科學的、固有的和地方性知識,規劃及決策中的創新與實踐,以及所有與資源管理相關的社會和自然科學學科。

協作管理(又稱共同管理)所關心的是更有效、更公正的資源管理體制。在 CM中,用戶代表、科學團體和政府機構共享知識、權力和責任。CM與合作管理、參與管理、公眾管理、聯合管理和利益相關者管理聯系緊密。另外,水產資源的共同管理需要政府部門、當地資源用戶社團、非政府組織和其他利益相關者共享責權。共同管理涵蓋了多種伙伴關系的安排、不同程度的權利共享、地方(非正式、傳統和習俗)和中央政府的管理體制的整合。傳統的或是當地基于社區的管理體制在沿海地帶有著悠久的歷史,但大多數都已經弱化或不復存在。部分原因是殖民統治下制度重建、技術現代化、國家與州的興起、社會經濟階層的形成以及權利與財富的不均勻集中。同樣,政治和經濟的重構對于基于社區的資源管理模式具有顯著的影響,特別是在政治和經濟上充滿活力的地區。

鑒于此,本文提出了“利益相關者戰略伙伴關系”,它是一種穿越區域障礙、激發 EMB和 CM目標實現的可行的綜合機制。其目的不僅在于解決目前多目標選擇中的差異性,而且可以跨越與可持續利用水產資源相關的社會與政治方面的障礙。

(2)SP能通過自上而下和自下而上的努力取得平衡,以解決水產資源管理存在的問題,解決跨尺度相互作用(縱向相互作用)和體制聯系的政治策略(橫向相互作用)問題。現有文獻一致認為,參與式的資源管理方法很有可能和自上而下的方法一樣,是充滿矛盾的,會造成大量的經濟、社會和生態的混亂。SP并不完全意味著將具有不同權力、財富或知識的參與者(從個人到國家)集合在一起,而是提供一個平臺,以系統的方式將從自下而上到自上而下各階層的參與者結合在一起。面對水產資源管理問題,SP應在公共組織的發展與個體生境的確認與保護之間找到平衡。為確保理順管理問題,個體創造性和自下而上的倡議必須發揮很大的作用。

SP希望首先解決的問題是明確地方的、國家的和全球的共識。只有在面對共同的陣線,在多種尺度形成有力的聯盟時,才能達成跨尺度的伙伴關系。其次,在認識到制度層面的復雜性后,要促進多公約合作來增進不同制度間的相互作用。需要調查不同管理體制間的共同點與聯系,找到產生綜合效益而不是矛盾的途徑。因此,SP作為一個連結戰略的平臺,致力于通過不同形式的整合,使現行的各種制度安排合理化。

2.2 實施戰略伙伴關系機制的方案

實施方案包括推廣計劃和內延計劃。

2.2.1 推廣計劃

這是一項水產資源的匯總計劃,它包括所有的政策、戰略、措施和直接改變生態系統狀態與進程的干預行為,以及那些直接或間接調整生態系統狀態、進程和轉變的動因。

(1)作用分析。從最基層開始確認水產資源的不同利益相關者,查明其地位和相互作用,重視基于經驗和知識的傳統習俗及非正式管理體制的作用。國家政府在試圖控制沿海漁業時,經常低估傳統習俗和非正式管理體制的作用,高估自身的能力。

(2)環境分析。包括評估地方、國家和世界經濟中水產資源產業(如漁業)如何隨時間而變化以及趨勢變化的影響因子。可以采用基于全球環境變化區域動力學的 SWOT(用來確定優勢、劣勢、機會和威脅)分析方法。優勢、劣勢是系統內生的,而機會和威脅則是外生變量。因此,該方法用于確定對于達成目標十分重要的內、外部變量。

(3)資源分析。其本質是識別水產資源生物多樣性以及不同地點和區域物種的相對豐裕程度。這便于深入了解地方、地區和國家層面關于水產資源可持續管理政策的競爭優勢和劣勢。例如,為了能夠從棲息地的改善、修復或保護中獲取最大利益,就需要提供有關淡水、休閑漁業以及支撐這些漁業的水體的信息。

(4)戰略決策。指出當前的績效差距,可以通過識別、評估和選擇替代方案開辟新領域(水產養殖)、精簡現有漁業、審查調整現行法律等手段來調整目前的戰略。

2.2.2 內延計劃

該方案旨在通過整合科研和保護行為來確保對水產資源長期有效的管理。當一項計劃能長期有效時,維持和預測水產資源會更加容易,而只有通過建立利益相關者的 SP才能做到。關鍵問題是經濟上的短期利益和政治考量與可持續管理的長遠目標存在沖突。資源管理者在擬定水產資源開發計劃時應充分考慮最佳對策和適合當地情況的最新技術。通過該計劃可以彌補利益相關者由于資源損失、目標選擇、消費壓力和環境動態變化導致的差距。

總之,水資源需求必須在從私人到公用事業的利益相關者之間取得平衡。由于公共和娛樂的用水不斷增長,需要共同努力,以在經濟發展和人類健康之間達到平衡。

推廣和內延計劃有助于適應全球變化的不確定性。它綜合了適應性管理方面的最新思想和應用。為彌補適應性能力的不足,有必要評估水產資源管理的相關制度。大多數問題都發生在狀態分析過程以及危機反應過程中。水產資源管理的系統性觀點不僅包括水資源(食物)的生產和消費,還包括水系統內部及其之間的相互作用。通過 SP,此種架構下的水產資源管理能夠在變化的水系統中探討適應性管理和適應性制度。適應性管理是一個系統過程,其管理政策和實踐在不斷完善中。不斷重復的過程有助于學習和適應,從而減少了生態系統管理決策的不確定性(見圖 1)。

圖1 適應性管理的SP

在明確了利益相關者以及就水產資源管理目標達成一致后,適應性管理過程首先進行狀態評估和確定對水產資源的主要威脅(即環境和資源分析)。可以建立一種概念性模型來定義區域性關鍵因素的狀態及其相互之間的關系。使用該模型,可以開發一種資源管理計劃,該計劃囊括了預期的成果和為取得成果所需要采取的特定措施。接下來,建立一項監控計劃,用于評估實施水產資源管理的過程。隨后是管理計劃的實施以及使用監測因子對結果進行評估。最后,進行數據分析和成果交流。反饋信息有助于管理過程的研究和調整。

下面介紹美國通過 SP進行水產資源管理的情況。

國家海洋和大氣管理局(NOAA)協同聯邦、州、學術機構和非政府組織近期對 10個區域性生態系統進行了劃分,它們代表了地理上特定的管理地區。許多生態系統的邊界跨越了地方、州、國家和國際邊界。因此,基于生態系統的管理方法需要協同管理和跨行政區管理。從空間意義上講,對這 10個區域性生態系統的劃分和開發是邁向采用更為全面的方法的重要一步。NOAA的方法試圖將目前分部門的、短期的、不科學的集合管理方式整合為考慮了生態系統知識和不確定性、能提供長期遠景并全面融合了科學管理的方式。

另一個例子是 2001年建立的美國東南水產資源伙伴關系(SARP)。SARP的總目標是發展州和聯邦跨越漁業管理機構傳統邊界的伙伴關系,伙伴之間共同承諾為開發資源共同工作。SARP涵蓋東南部 14個州,包括內陸州、多數沿海州的濱海區、漁業服務與管理委員會、野生生物機構和非政府組織、基層團體、私人企業。SARP的主要領域涉及休閑垂釣、減緩漁業資源的衰退、瀕危物種的恢復、跨行政區漁業保護、水生生境保護和水生入侵物種控制等。活動包括需求評估、資源盤點和信息管理、生態系統保護計劃的制定、項目的監控與評估等。表 2列出了這一伙伴關系中的利益相關者及其權利和責任。

表2 SARP利益相關者及其職責

按照 SARP的安排,保護和管理水產資源這一共同而廣泛的目標由建立伙伴關系的利益相關者共同來完成。這些機構已經簽署了諒解備忘錄,承諾共同保護和管理美國東南部的水產資源。所有成員就各個層次職責的明確劃分達成共識。近期,SARP的工作已擴展到開發區域性水生生境數據庫和評估工具,使其成員能夠實時掌握棲息地狀況、檢查保護項目、評估當地的和區域的結果。SARP的主要經驗是,成功的水產保護有賴于由聯邦、州和公眾構筑的三維伙伴關系。

SP能夠減少水產資源利用者當前和潛在的沖突、確保其行為的生態可持續性,從而提升使用者長期開發的安全性。SP整合了基于生態系統的管理和社區共管,試圖跨越國家、州、地方和區域機構間的分割,這些機構通過協調空間意義上的資源管理決策,負責對沿海和海洋資源的管理。基于 SP,管理活動的特征將是圍繞生態系統進行政策決策,具有長期性,將科學與管理完全融合,并將人類視為生態系統功能和可持續性不可缺乏的組成部分。

需要做出艱苦努力來協調各層次社會組織的制度安排,這已構成水產資源管理的顯著特征。對于水產資源管理中跨尺度相互作用,目前尚無普遍認可的分類標準。在某種程度上,本文的目的是通過深入審視與水產資源管理相關的各層組織間的相互影響來闡明跨尺度相互作用的一般特征。從這個意義上講,SP將確保建立一種能在不斷變化的基礎上處理功能上存在相互依存關系的制度安排,而不僅僅是選擇合適層次的社會組織來處理管理中出現的問題。因此可以認為,實施SP可以減少不可避免的緊張局勢。

通過正確應用 SP機制,政策制定者和開發專員不僅將基于社區的資源管理和公眾參與作為促進資源管理的手段,而且還作為緩解貧困的手段。通過授權給社區,SP能夠處理經濟發展和自然資源保護兩方面的需求。即使當地利益相關者圍繞區域的、甚至是全球的動態生態系統引入更高層次的社會組織機制,也要有意識地在設計和執行制度安排時了解當地的知識并保護當地居民的權益。

3 結語

國際經驗表明,對水產資源進行管理需要某些激勵機制。通常情況下,只有當認識到資源管理問題時才會激發管理抉擇。SP并非水產資源可持續管理獨一無二的萬能藥,它只不過是資源管理策略的另一種選擇。它更受到全球資源管理者、政策制定者、開發機構、非政府組織和資助者的關注。

SP的倡議若要取得成功,必須通過立法和制定政策來產生法律效力和職能框架。建立適當的多尺度行政管理結構和有法制保障的環境,對促進和維持現有的地方管理體系以及開發新的共同管理體系至關重要。SP認為有必要將資源管理的權利下放到地方政府和資源使用者,并讓使用者更多地參與管理。