新加坡水資源管理政策與實踐

[新加坡] 王碧欒(音譯)

邱訓平 摘譯自英刊《水資源開發》2010年第3期

新加坡年均降雨量達 2400mm,遠高于全球平均降雨量 1050mm,但因其國土面積有限,不能儲存大量雨水,缺乏天然地下蓄水層。2006年新加坡被聯合國列為缺水國。

新加坡在 1965年獨立時,主要由馬來西亞柔佛(Johor)州和本國集水區供水。新加坡政府當時認識到,這兩種水源不能保證經濟和人口的可持續發展。因此政府有必要探索更多的供水來源。

如今,新加坡供水水源已擴展到 4種,分別是進口水、天然降水、新生水和淡化海水。

國家“水喉”戰略給新加坡提供了多渠道的和可持續的供水:大范圍的城市雨水收集;實施大尺度的水循環;對增加的進口原水進行淡化。

新加坡水資源管理領域成就得益于其強有力的政策決策機制。新加坡在供水和水資源管理政策方面采取了多管齊下的辦法,涉及基礎設施建設、立法和執法、水價、公共教育、研究與技術等各方面。

新加坡對水資源進行了全方位管理。本文著重從制度、法規和技術、公眾教育及研發等方面進行了探討。

1 制 度

新加坡按 90%的居民擁有自己的家園進行住房用地規劃。除此之外,還預留土地用于商業、工業、國防、廢物處理、用水需要,以及作為主要航空樞紐及世界上最大的集裝箱港口之一的各種配套服務。為此,政府部門已開發出良好的管理系統,采取長期的和全面的規劃,并承諾能滿足社會的可持續發展。這些都使新加坡在與環境和睦共處下實現了經濟的增長和生活水平的提高。

依據 20世紀 60年代的規劃法,規劃部首次編制了土地利用規劃。70年代,制定了用水規劃單元,開發了用水總體規劃。由政府各部門參加,形成了土地利用、環境和水問題等的綜合規劃。政府各部門角色和職責明確,合作高效。

1.1 基礎設施

在水資源管理領域,政府的策略是首先確保基礎設施和設備布設合理,達到雨污分開。所有的新加坡人都已擁有現代衛生設備。

公共部門負責基礎設施的建設。所有類型物業的開發,無論是由公共部門還是由私營業主承擔,都必須得到妥善的建造、維護,并與公共污水管網相連,或配套合適的污水處理設施。

1.2 部門協調

新加坡在整合土地利用規劃和水資源管理方面成效顯著。這種管理能在早期防止水污染,并成為成功管理流域的最關鍵因素之一。各水管理部門之間的高效協作,減少了相互間的利益沖突。

在一個好的體制框架之下,私營和公共部門在進行工程開發時,相關政府部門間可做到有效合作。根據 1987年簡化的規劃審批制度,各政府部門統一相應的規劃和技術要求,以確保所有開發在結構、環境衛生、供排水和職業安全方面符合法律要求。這些部門及其主管領域見表 1。

表1 建筑開發涉及的政府部門

1.3 新建項目

根據《建筑管理法》,在新建項目開工前,建設單位必須向 BCA下屬的建筑規劃和管理部門提交新建項目的建筑規劃(BP)。

在 BP經 BCA審批前,建設單位必須將 BP提交給表 1中的其他部門,并得到許可批文。NEA局下屬中央建筑計劃小組(CBPU),是一個“一站式”服務中心,它與 PUB和 NEA下的技術部門共同協作,解決 BP在污染物處理系統、排放系統、環境衛生、污染控制(水、大氣和噪聲)方面面臨的問題。

這些機構要確保項目被審批和開工前,其資質人員(如建筑師或行業工程師)已就相關問題向有關部門進行了咨詢,并獲得了必要的建議。例如,PUB和 NEA對提交圖紙中的衛生和排污系統進行核查,以確保管道系統布置合理,并確保污水按要求排入公共下水道。

資質人員必須遵守廢水與污水系統法、污水收集系統和衛生工程運行手冊,以及下水道保護區規定中的各項條款,以避免在進行打樁和結構施工時損壞公共污水收集系統。未經 PUB許可,任何穿過公共污水管道或在其上部、附近進行工程建設,均是一種違法行為。事實上,PUB有權要求建設方將建筑物拆除或清除,以保護公共污水收集系統。

在進行土方工程施工和拆除之前,首先必須取得 PUB有關建設項目所在地是否存在下水道的許可,以及其他各級部門的許可。

一旦新建項目建成,BCA在頒發一個臨時占用許可(TOP)以及正式使用許可(CSC)之前,保證從相關部門處獲得必要的許可。

從上述體制機制看,其監管非常嚴格,且新建項目的審批也很嚴格,以確保公共用水系統的安全。這有助于避免任何可能損害公共用水系統的行為,反過來還可預防由于污水溢出或泄漏引起的污染。

1.4 改擴建項目

在 BCA提交 BP批準前,所有住宅的改擴建工程(A＆A)都必須獲得 CBPU部門的許可。這種做法現已推廣到所有的改擴建項目,主要目的是保護排水設備和公共下水道。

自 1994年 9月 1日起,簡化了對排水設備和公共下水道不會造成影響的住房改擴建項目的程序,即不再需要 CBPU的許可。但這并不意味著放松對排水設備和公共下水道的維護,資質人員必須向BCA和 CBPU提交規定表格說明擴建部分或與下水道間的新連接不從公共下水道上部穿過,也不靠近任何排水設備。

總之,新加坡通過實施體制框架,加強了各部門間的通力協作,確保了現有建筑及擬建建筑的排水系統與公共供水和污水管網的連接,并確保了公共用水系統的安全。

2 法 規

為便于已建基礎設施控制污水,制定了法規,以確保設施發揮作用而不受到影響。例如,PUB制定了嚴厲的管道鋪設和衛生工程規定。法規還規定了工業和私營業主必須控制水體污染,管好自身污水。

已頒布的一些法規要求用嚴厲的處罰手段控制河道污染,確保各項工業活動不會對水質或者污水管理造成不利影響。這些法規促進了:

(1)島上污水和排水系統設施一直得以合理建造、維護,并與主要污水管網的連接,而不論開發者為私營業主或公共部門;

(2)所有的污水(生活和非生活污水)被排放到公共污水收集系統或污水處理設施;

(3)即使工業污水和危險廢物排放不當,也不會對河道造成污染。

2.1 污水控制與公共衛生

污水排放條例(SDA)由 PUB負責實施,是用來控制污水收集處理設施的主要法規。SDA專門針對污水,各種污水(生活、工業、農業和其他用水)若能回收利用,則應按某一排放標準排入公共下水道。不能排入公共下水道的污水,則需有關當局批準,在滿足更嚴格的標準后,方可排入河道和排水溝。SDA也對那些引起水質污染的行為提出了懲罰措施。

SDA下的 5個規章,對衛生工程、小型污水處理廠、控制工商業污水排入污水系統,以及用于維持公共污水系統的托收款等一系列問題做出了規定。

(1)污水排放(工商業污水)規章。規定了排入公共污水管道和河道的工商業污水排放的限值。納管企業必須確保工業污水水質滿足合同限制要求。否則,則須在廠內建立處理廠,對污水進行預處理,以使處理后的污水排放濃度達到納管要求。

根據工商業污水處理方案,申請人可將能生物降解的高濃度污水排入公共下水道,但要支付一定費用。企業也可將有機污泥交給指定的脫水廠處理,交一定處置費用。這為那些產生可生物降解的高濃度的廢物,而廠房內不宜或無法安裝、運行和維護污水處理設備的企業提供了機會。

(2)污水排放(衛生工程)規章。電機車間、酒店、加油站洗車間、垃圾槽和垃圾中心的污水及游泳池過濾器反沖水,都需通過隔油池隔油后直接排放到污水系統。對于那些含有洗滌劑、有機物質及其他如來自廢金屬場的重金屬等有害物質的污水則禁止進入雨水管網,否則會污染河道和流域。

(3)污水排放(地表水)規章。為了保護雨水管網,禁止懸浮物濃度大于 50mg/L的水流排放到明渠,因為淤泥和垃圾不僅影響了排水系統的暢通,而且使河道和水庫水體呈褐色。同時還規定,實施土方工程或建筑物工程的任何人,應對土石方工程采取有效控制措施,防止表層土、水泥、混凝土、廢棄物或任何其他材料散落到或被沖進雨水排放系統。

還有以下 2個與水體和河道污染有關的規章由NEA負責執行。

(4)環境保護與管理(工商業污水)規章。環境保護和管理規章涉及對環境污染的總體控制。NEA負責調整和制定工業污水入河標準,并通過發放許可證來管理排放到內河的有毒有害物質。規章還規定了對違規行為的處罰或罰款條例。

(5)環境公共衛生(管道飲用水水質)規章。根據 2008年環境公共衛生規章,NEA作為公共衛生機構,調整和制定管道飲用水水質標準。該標準參考了世界衛生組織(WHO)的飲用水水質標準。

規章要求管道飲用水提供者制定水安全及其監測計劃。PUB有自己的水質分析室,可監測飲水水質。這項由 NEA負責實施的規章可確保有一個相對獨立的機構作為監管機構來負責飲用水水質的監測工作。

2.2 涉水法規

涉水法規(表 2)保證了已建公共下水道和排水基礎設施得到正確使用、維護和管理,對新加坡水循環形成單一系統非常重要。

表2 主要涉水法規

事實上,法規和良好的體制框架必須齊頭并進,以保證法規有效執行。在新加坡,任何一項涉水法規,不是由一個部門單獨執行,而是在一個協作良好的體制框架下,由幾個部門有效執行,這個框架對土地利用規劃、水資源管理、環境保護和整體環境的污染控制提供了一個互相協調的“全政府”管理模式。

3 技 術

新加坡水資源管理之所以獲得成功,除了擁有強有力的政治意愿、有效法律、監管機制和制度效應的扶持性環境之外,還強調供水和需求管理,這包括污水和雨水管理。

該技術框架涉及 4種水源的收集和再生水的處理。PUB將整個水循環作為單一系統來管理,國家水務機構進行全方位監督。

根據新加坡公用事業法,PUB作為一個政府機構,管理和維護屬于政府的公共污水收集系統、公共下水道、雨水排放系統、排水渠和渠務保留地。因此,PUB被賦予以下權力:

(1)對污水處理和土地排水系統的建設、維護和改進進行管制;

(2)對污水和工業污水排放進行管制;

(3)就水資源收集、生產、供水及污水排放方面的所有事項向政府提出合理化建議。

PUB內的 3個執行部門分別負責供水(飲用水、再生水和工業用水的生產和供給)、再生水(污水收集和處理)和排水系統的管理/維護。PUB維護長約 990km的水渠和河道,以及 7000km長的公共路邊水渠。PUB聘請承包商負責水渠和河道的保潔工作,保持水體流動,而不受到淤泥或垃圾的影響。

新加坡全民擁有先進的衛生設備,所有污水均得到收集和處理。污水納入地下污水管網,管網與污水處理廠連接。經處理的尾水部分排放到大海,部分用于生產高質量的再生水,新加坡稱其為新生水。通過先進的雙膜過濾和紫外線消毒技術進行污水二次處理,使得新生水生產成為可能。此外,新加坡有深層隧道排污系統(DTSS),將污水引到污水處理廠處理,然后部分再進入新生水廠。DTSS可長期管理污水,且經濟可行,可以滿足新加坡不斷增加的人口和經濟發展要求。

地下密集的污水管網和再生水生產技術的創新,以及將整個水循環作為單個系統的 PUB單一機構管理方式使得新加坡水循環成為一個完整系統。

除了負責水資源收集、處理和分配,以及大范圍的排水網絡維護方面的技術之外,PUB還負責水資源管理的公共教育和研發。

4 公眾教育

在確保有充足的水資源滿足新加坡需求的同時,PUB盡力鼓勵新加坡人保護水資源,PUB認識到公眾對水資源保護的重要性,提出需求管理倡議,以促進該項工作的開展。

2006年,為了將每人每天生活用水量減少 10L,PUB發起了“10L挑戰”重大活動。新加坡生活用水占到總用水的 58%。通過宣傳和教育活動,人均每天生活用水量由 2003年的 165 L減少到 2008年的 156 L。2012年定的目標為 155 L,盡管這一目標可能會提前實現。2009年 4月 27日宣布,到2030年每人每天用水指標為 140L。

2008年,為促進節水運動,PUB向占總耗水量42%的非住宅部門發出了“10%的挑戰”。根據這項計劃,非住宅部門面臨的挑戰是每月節省 10%的用水量,從而節省營運成本。這樣做的目的是為了鼓勵用戶從可持續和高效設計的價值體系上,使用節水設備和管理用水需求。

其他一些方案/倡議包括涉水產品“用水效益標簽計劃”。根據這項計劃,對涉水產品如水龍頭、蓮蓬頭、低容量的雙沖沖廁水箱、小便池和洗衣機的分銷商,鼓勵他們在產品上貼上用水效益標簽。這使得消費者在購買前,能了解情況并做出選擇。為了推進這一計劃的實施,PUB在 2009年 7月 1日實施了包括水龍頭、低容量的雙沖沖廁水箱、小便池和小便池沖洗閥的“強制性用水效率計劃”。

PUB開展公眾教育的目的是讓所有用水戶節約用水。節約用水涉及到 PUB的水價政策。新加坡采取了用水收費和計量所有用水戶的政策。水價計算公式包括下列內容:水價;水保費(用于加強水資源保護的費用);污水處理費和清潔費(用于進行污水處理和對現行排污系統進行維護和保養的費用)。

新加坡對生活用水采取了漸增的分段收費標準,工商業和船舶用水則不依此標準。分段收費是根據一個用水基數確定的,如果每戶每月用水超過40m3這一基數,超過部分要支付較高的水費。

在第1區段,民用水價與非民用水價一致,每月為1.17新元/m3。而第2區段水的定價高于第1區段,目的是為了遏制多用水。消費者會盡力保持自己的用水在第1區段內,以不必支付高價水費。這一政策與 20世紀 80年代的政策相反,當時基于水是社會商品的觀念,給家庭用水戶津貼,而工業用戶需支付較高費用。以前的津貼政策導致了家庭用水持續增長,超過了當時人口的增長,目前的價格政策有助于節約用水,家庭用水量因此已得以減少。

5 研 發

研發是 PUB的另一個策略,目的是增加水資源,保持成本競爭力,管理水質和供水安全。PUB與國內外工作伙伴親密合作,進行應用研發,以幫助其實現高效的、充足的和可持續的供水任務。

2006年,新加坡政府指定水領域為重點發展領域之一,在未來 5 a投資約 330萬新元用于水研發。為了進一步發展水務業,成立了環境和水務業發展理事會(EWI),帶頭開發環境和水務業。PUB支持EWI進行涉水工程的研發。

新加坡政府也有一些資助計劃,支持環境和水資源的研究。這使得 PUB與國內外公司結成伙伴關系,分擔研發費用,這些研發可能取得重大創新成果,并應用于水領域。事實上,新加坡充滿活力的水務業已吸引了著名的水研發機構和公司,以在新加坡設立水資源研究和水產品生產機構。

PUB一直堅持不懈地與國內外合作伙伴開展研發。2008年 6月,新加坡在李光耀公共政策學院內成立了水政策研究院(IWP),進行水政策和水管理問題的研究,與各國政府和機構(如世界銀行)承擔項目咨詢。IWP將與 PUB合作,利用 PUB良好的水政策和全方位的水資源管理模式的技術專長。成立 IWP的目的是為了在亞洲國家政策議程上加強對水問題的認識。IWP希望有朝一日成為水問題管理的先鋒,這將加強新加坡作為全球水中心的地位。

6 結 語

事實上,新加坡克服了水資源缺乏和國土面積狹小的困難,實現了供水自給自足。本文介紹了新加坡是如何通過強有力的政策決策機制、有效的法制和技術框架及水資源的全方位管理,使國家擺脫面臨的水資源短缺的困境,而步入社會和經濟可持續發展的軌道。

展望未來,新加坡人認識到,必須確保整體用水需求管理計劃充分利用資源,同時高度重視節水。進一步發展水務業,保持經濟活力。通過不斷研發和與國內外伙伴合作,努力尋求新方式,以更低成本和更先進的方法擴大國內供水量。

健全的法制制度框架,加上強有力的監管,新加坡在水資源管理領域將會繼續闊步向前,迎接新的挑戰,確保優質水的持續供應。