“代表”不力的體制分析

在民意勃發的時代，人大代表本應是代表民意最權威、最主流、最理性的力量。然而，在“兩會”上只唱贊歌、從不投反對或棄權票、履職空話套話連篇、監督形同虛設現象也不鮮見，這些人大代表行權履職不力有何原因?

機制缺陷:榮譽感與責任感失衡

有兩則故事堪稱人大代表履職傳奇:一是全國人大代表王填自掏10多萬元南下北上搞研究，一年后將一部《商業大店法》草案交到商務部;二是全國人大代表任玉奇為提交“延長義務教育年限”草案，用盡8萬元積蓄走訪70多個鄉鎮。

人們在敬佩的同時不禁置疑:這樣充滿敬業精神的履職經歷能在各級人大代表中復制嗎?這種艱難與付出也從側面反映出人大代表行權履職的主客觀障礙。

四川省委黨校科學社會主義教研部主任張星煒教授向記者談到，目前人大代表缺乏相應的專門知識和能力與足夠的時間和精力作保障，此外，在參與決策中還存在傾向于自己職業利益的問題。

“基層代表忙于本職工作，有的還要為生計奔波，根本沒有精力和條件去履職，更別說不斷提高自己的理論政策水平。”西部某貧困縣人大黨組書記、常委會主任張順(化名)向記者吐露煩惱，“要么一言不發，要么三天打魚兩天曬網。誤工補助一天還不到50元，全區用于代表身上的預算經費也就10萬元，保證‘規定動作’都很困難。即使有個別代表意識很強，也礙于經費不足無法全身心投入。”

沒有經濟基礎作保障，也缺乏激勵約束機制，目前的代表工作機制在保障代表持久行權方面缺乏動力，令代表對身份定位模糊。在基層普遍存在的“啞巴代表”、“舉手代表”、“會議代表”往往被老生常談地歸結于“代表意識不強”，“除了‘入口’的問題外，與代表工作制度在保障機制、激勵機制、約束機制、監督機制等方面的欠缺不無關系，履不履職一個樣，履職程度全憑代表個人素質。” 全國人大代表、西昌學院法學教授王明雯向記者直言，“由此讓人大代表易產生‘虛無感’，以致人大代表觀的錯位。”

“在尚不知政的情況如何行權履職?又如何代表選民的利益訴求?我們常常看到基層媒體慣用像宣傳勞模一樣報道人大代表對本職工作敬業，然而此敬業非彼敬業，與代表這一‘業’關聯何在?”張順談到這種人大代表觀的錯位表現時這樣認為。

因而我們經常看到人大代表的高榮譽感，讓人大代表的當選像評先選優選勞模，更注重“政治榮譽”、“政治頭銜”、“政治光環”的授予。而與高榮譽形成鮮明對比的是代表的低責任感，對應承擔的責任沒有清晰明確的認識，履職熱情低、能力弱、效果差，卻至今沒有發生過因代表履職能力太差而被罷免的先例。

有專家指出，代表的退出機制不合理也是一大原因，“遷出或調離”無法終止代表資格;“辭職”制度設計上形同虛設;“罷免”也因設計缺陷難以對不稱職的代表進行有效過濾。

權力虛化:“學習”《報告》與“從不反對”

每年“兩會”，電視里都不缺少這樣的鏡頭:代表們紛紛強調要深刻學習領會《政府工作報告》的精神，認真做好貫徹落實工作，一片喜慶氛圍。我們也常常能從一些代表口中聽到“我主要是來學習的”、“這個話題我不好說”等附和式語句。

不過，“作為參與行使國家權力、管理國家事務的人大代表參加人代會，不是來‘下級學習上級’的，不是來聆聽或舉手的，也不是來‘接受上級指示然后迅速貫徹落實’的。”張教授認為，一些人大代表顛倒權力行使者和監督者的位置，導致代表權力虛化，

曾有學者在微博上調侃:問問部分代表們，當您坐下，面對主席臺，反對的按鈕在哪邊?左邊還是右邊?“人大代表應對《政府工作報告》從容審議，還要指出不足，提出如何改進，而不是一味高唱贊歌。人大代表也應理直氣壯對一府兩院進行監督，從未投反對或棄權票并不值得驕傲，不能搞成‘扎扎實實走程序，認認真真走過場’。”市民陳先生認為。

“行權履職效率的低下和‘高度虛幻一致’之下的民主形式大于內容，‘按表決器的代表’、‘舉手代表’無疑架設的是低水平的民主。”張教授就此評論。

權力虛化的形式主義之風，導致一些地方人代會會風渙散。全國人大代表、鎮黨委書記楊芳(化名)給記者舉了個例子:在基層人代會，開會時手機此起彼伏，代表們私下聊天，開幕大會當天人還比較齊，此后逐日遞減。“最擔心代表臨時開溜，對老板代表更要隨時保持聯系。”某市人大人代工委主任王遲(化名)感慨。

王明雯則談到，各級人大中具有法律專業知識的人大代表也太少，導致許多代表對法律草案的概念、基本原則還沒有來得及理解，就要草草投票表決，有效的行為幾乎只是單純地表決，使得報告通過幾乎沒有任何障礙。“表面上效率很高，實際上效果卻不盡如人意。”她認為。

現行法律對人大代表行權的規定較為籠統，缺乏實施細則與明確程序，讓代表履職遭遇障礙，權力成了一紙空文。比如調研、視察是人大代表在閉會期間行使權力的有效載體，盡管代表法明確規定“代表可以持代表證就地進行視察”，“可以提出約見本級或者下級有關國家機關負責人。被約見的有關國家機關負責人或者由他委托的負責人員應當聽取代表的建議、批評和意見”，但并沒有規定約見的具體方法與程序。

“一些單位抵觸情緒嚴重，認為代表持證視察是個人行為，是在找麻煩，地方人大常委會也有這樣或那樣的顧慮，擔心黨委是否支持，一府兩院能不能接受等，并不是很推崇這種方式，目前代表在閉會期間履職活動都比較被動和常規。”王遲告訴記者。

一些地方人大進行了制度創新，如四川宜賓人大就規定人大代表可單獨持證到基層調查了解情況，約見官員要隨傳隨到，此舉當時在全國引起熱議，被評價為“一個個休眠權力需要人大代表主動激活”。

此外，地方官場存在根深蒂固的官本位思想也是導致權力虛化的一個重要原因。張順認為，長期以來人們潛意識中行政機關的權威高于立法機關，“就是信訪戶，首先想到的都是找黨委政府解決問題，鮮有找人大、找代表的。”

在代表議案、建議辦理中也能看出這點，尤其在基層，政府相關部門辦理積極與否，往往取決于部門領導或更高領導的態度。某縣政府辦公室副主任向記者透露，曾有一個縣人大代表就增加法律援助經費的議案提了好幾年，得到的回復都是財政緊張。而新上任的縣委書記在視察司法局時得知此事，當即表態:財政撥款100萬元，很快就落實了。

一位建設局的干部則透露:“領導不重視時，對政府辦轉來的代表議案、建議，我們就‘公文式’回復，一天回復幾十份，因為程序到位，代表‘被滿意’了。而重視的情況則完全不同，認真開會討論、列計劃，認真辦理，工作非常扎實。代表反映非常好，還給我們送過錦旗。”

機關年齡老化:監督弱化與運行障礙

近年來，各地一些機關和單位紛紛聘請人大代表作為特約監督員、廉政監督員等，人大代表受聘風愈演愈烈，受聘的人大代表也以此為榮。然而，此舉卻引來爭議:行使監督權是人大代表的一種職務行為，怎么能被“聘請”當點綴品呢?

“這一現象從一個側面反映出人大代表的監督權處于尷尬境地。”一位長期研究中國特色社會主義制度理論體系的廖教授談到，長期以來，人大代表的監督權“硬”不起來，導致對官員的監督中普遍存在弱勢心態，缺乏自信。溫家寶總理就曾在參加內蒙古代表團小組審議時對農民代表顧雙燕說:“你是人民代表，你有權要求我。”溫總理幫助代表們厘清了代表職責——有權監督政府。

然而，人大代表的監督也存在一些現實障礙。代表都是兼職，沒有大把時間和精力去搞監督，最重要的是，缺乏有效的手段與途徑，一些老代表常感嘆“建議容易監督難”。有專家分析，基層人大代表經常面臨本地域多元利益之間的張力，進而產生無法表達本選區選民利益訴求的困境;由于受到部門利益、自身利益的驅使和周圍環境制約，履行職責時要么避重就輕，要么就只考慮本單位、本部門或本地區的利益。

地方人大常委會監督也存在一些體制障礙。在人們印象中，人大就是安置退居二線領導的機關，采訪中有部分市民對人大及其常委會認識嚴重曲解:“感覺人大就像過渡性安置機構，一些年近退休的老領導聽聽匯報舉舉手、點點頭。”但另一方面也從一個側面反映出，機關年齡的老化也影響到代表行權履職的底氣。

“人大個別干部存在這樣的心態:認為自己‘船到碼頭車到站，栽花不栽刺，多一事不如少一事’。加之幾十年積累下來的地方官場人脈交織，自己的家屬子女親朋等實際利益也掌握在監督對象手中，所以不愿得罪人、怕被人認為‘添亂’，久而久之容易置于一種中庸附和、相安無事的靜態。”王遲認為。

某地級市市人大研究室主任方曉(化名)則舉例，一些監督流于形式，比如地方政府部門財政預算調整原則上每年要上報人大批準，但這種審查更多是程序上的，即使在編制預算時提前介入，也是象征性地把程序走到位，“意見提多了會被認為‘發雜音’、影響大局。”他說。

采訪中，許多人大工作者與理論研究學者認為，人大監督不力的深層次原因是現行體制中的關系沒有完全理順。“在基層官場，監督似乎就是‘找茬’，人大‘挑刺’太多，就會觸動黨委、政府領導的敏感神經，許多事不好提也不好辦。”方曉說。

“首先要理順堅持黨的領導和堅持人民代表大會的國家權力機關地位的關系。在現行地方政治運行機制中，一個機關在當地政治生活中的實際地位，往往取決于這個機關領導人在黨內的地位。盡管按慣例地方黨委書記兼任人大常委會主任，但地方人大常委會其他領導是排除在黨的核心領導班子之外的，而政府行政首長是黨內二把手，這種政治運行中的不對等，有礙發揮人大行權。”廖教授談到自己的觀點，“此外，現行體制下，地方人大很多方面也要受制于行政機關的人權、財權和物權，監督很難落到實處。”