行權履職,根在“入口”

選舉問題解決不好，人大代表行權履職自然會打折——

“被代表”與“被當選”

3月14日，3000多名全國人大代表投票通過了第五次修正的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，意味著“城鄉按1:1選舉人大代表”、“設立秘密寫票處”等成為現實，其中一些修訂正是針對當前一些地方在代表選舉中存在的問題。

在我國，縣鄉兩級人大代表采取直接選舉，各政黨、各人民團體可以聯合或者單獨推薦代表候選人，選民或者代表十人以上也可聯名推薦，盡管選舉法對候選人的提名方式、差額比例等有明確規定，但由于對入選方式缺乏科學統籌，導致一部分直選的人大代表行權履職能力偏低。

基層往往須遵循“戴帽”下達的代表結構比例，“指選”、“派選”等現象普遍存在，甚至要求選民必須提名某一特定的性別、行業、民族的人為候選人;許多地方重視政黨團體提名而忽視選民聯名提名，選民提名的初步“候選人”被當作“陪襯”，往往在經過“醞釀”、“協商”后，“被差額”。

而更多的情形是選民對候選人知之甚少。“每次選人大代表時，都說選民要行使好自己的民主權利，投好自己手中神圣的一票，這些候選人我們既不認識也不熟悉，選誰不都一樣?！币晃粎⒓舆^上屆縣人大代表選舉的市民坦言。

中國政法大學憲政研究所所長蔡定劍教授曾在河北寬城滿族自治縣直接選舉作過調查，他認為，在實際操作中，選民聯合推薦候選人的情況非常少，即使有也會因各種原因而不能確定為正式候選人。“選舉法規定選民或者代表可以‘聯名提名’推薦代表候選人，但現實操作透明度低，所謂的‘聯名’也是按照‘組織意圖’提出的。”一位縣人大工作者向記者透露。

“包辦”的問題在于，有可能讓有代表選民意愿和能力的人沒有機會入選，而個別缺乏代表能力或意愿的人卻被動當選。“如果按比例必須有個‘無、知、少、女’，而剛好有個無黨派人士、知識分子、少數民族的女干部，那么她將毫無疑問地成為候選人，最終‘被當選’?！?/p>

這樣的情形勢必會影響選民的積極性。事實上，在基層，大量選民對選舉人大代表態度漠然，“選舉本身與選民利益關聯度不大，導致選民熱情度還不及選村官。”他說，“基層群眾缺乏選舉意識，與基層人大權力虛化也有關系，一些鄉鎮人大主席團連牌子、辦公場地都沒有，談何重視呢。”

而學界有這樣一種觀點，公民政治參與的動力來自于利益取向。缺乏博弈優化過程的選舉，形成了“高參選率”與“低參選熱情”的強烈反差。各地都把代表選舉當作一項政治任務來完成，選舉者與被選舉者處于被動接受狀態，據一項調查報告顯示，近70%的基層選民對上一次選舉的結果“沒什么印象”，表現淡漠。“不知人大代表是誰、在哪，并且找了也不管用。”一位經常到各級信訪辦反映問題的村民告訴記者。

“選民和候選人都缺乏利益動機，無法形成穩定、長期的利益代理表達關系和博弈環境，選民產生‘厭選’心理，當選代表沒有強烈的責任感和使命感，甚至抱著‘無所謂’的態度就不難理解了?！鄙钲诖髮W法學院憲政與人權研究中心主任鄒平學教授曾撰文指出。

間接選舉下的結構難題

縣級以上人大代表的選舉方式是間接選舉，上一級人大代表由下一級人民代表大會在黨委領導下選出。有學者指出，間接選舉在一些地方運行過程中存在缺乏透明度、候選人之間缺少競爭、差額選舉流于形式等問題。

為體現“組織意圖”，一些地方人大候選人考察一般是組織部門牽頭，甚至有的地方人大常委會從班子成員到代表成員直接交由組織部門一手“操持”?！斑@樣就容易讓人感覺地方人大選舉上一級人大代表是由組織部門‘包辦’的，選舉只是走走形式?！币晃坏丶壥腥舜蠊ぷ髡吒嬖V記者，“這樣容易產生代表結構問題，官員和企業家等比例過大，非富即貴，真正的基層代表人數太少了。”

為了使本地的代表更具有影響力，間接選舉出的代表最終容易是兩類人:首先是官員，其次就是當地有社會影響力的人，如當地企業家、各界知名人士等。“這些人在本地政界商界等領域都是有權威的，有很大的社會影響力，但不見得有很強的社會責任感，不見得是全體選民最好的代言人。”某市人大研究室主任方曉認為。

這些年，“官員代表”呈逐屆增長的勢頭，占據很大比例。全國人大代表鄧明義指出，政府官員已占代表總數的50%以上。曾有媒體報道，某省全國人大代表共160名，其中政府官員60名，包括省委書記、省長、各地級市長和重要廳局一把手等，僅有的4名基層代表，也是村支書、村主任、村婦女主任等，此外，企業老總代表有50余名?，F在不少官員愛說官話，一些企業家受制于政府，看官員表情說話，能在多大程度上代表民意?

一些地方為了讓代表比例結構“更好看”，從形式上更能代表民意，體現基層性，在統計代表界別時，為代表披上“馬甲”。有地方將領導干部劃為“知識分子”，廠長劃為“工人”，甚至將企業家寫成“農民”。

其實，人大代表“結構問題”由來已久。蔡定劍教授曾撰文指出，一些地方的選舉沒有真正的體現民意，有計劃安排的成分，所以官員很容易得到代表的位置?！懊磕辍畠蓵陂g打開電視，人大分組討論發言的、記者專訪的、出鏡率高的幾乎都是官員?！标P心時政的市民陳先生觀點犀利，“既代表政府管理社會，又代表人民監督政府?！?/p>

采訪中許多群眾認為，官員代表很難真正成為公眾利益的代言人，“作為社會管理者，官員在涉及許多公共事務時，其立場不可能與公眾完全一致。”市民郭女士認為?！肮賳T代表”太多，導致民意機關被“架空”，基層訴求難上傳，公眾權益被忽視。

“官員代表”同時面臨許多制度性困境，比如監督。監督者與被監督者不能存在利害關系，否則監督只是一句空話，當大量官員代表以人大代表身份參與國家權力機關對國家行政和司法機關的監督時，雙重身份如何“自己監督自己”或者“下級監督上級”?既當裁判員又當運動員的情況同樣會使監督流于形式。

某市人大內務司法委員會主任委員和運(化名)向記者透露，該市250名市人大代表中，官員代表占80%以上，作為本級人大代表，他們很少提建議或意見，一是嫌麻煩，皮球踢來踢去也是“自問自答”;另一個原因就是不愿太張揚太“刺頭”，影響政治前途。

當然，也有部分代表認為這種比例合理。一位局長代表指出:“這是中國的特色，總體上看，官員的文化、政治素質較高，工作經驗為其行權履職準備了基礎條件。同時他們掌握著大量的社會資源，對國情和地方情況往往吃得更準，這些是其他人群很難擁有的良好履職條件?！?/p>

個別富商爭當代表的虛功實唱

今年“兩會”，面對高房價批評，全國人大代表、廣東省化州市第二建筑工程公司寶安分公司經理陳華偉站出來:“沒人叫你去廣州買，也沒人叫你去深圳買，你回老家買就可以啊!”這樣“何不食肉糜”的論斷與常常“雷雨驚四座”的人大代表任志強“年輕人就該買不起房，買不起房為什么不回農村”一樣“雷人”。這些富人代表代表的是民意還是各自利益集團?“不能讓各級‘兩會’被像這樣的強勢群體掌握了話語權。”一位學者如是看。

有專家指出，個別的名流富商爭當人大代表，除了因為人民代表大會本身的重要性外，也將代表視為一個身份和光環的象征，并且通過這一利益表達機制上的重要渠道進入體制內，更有利于他自身利益的實現?！靶袠I佼佼者、社會名流并不代表就有很強的履職能力，官員身份也不能說明其履職積極性更高。”一名來自基層的全國人大代表則批評，“一些名流富商，開會不熱情，履職不積極，倒熱衷于會下拉關系、跑項目，尋求生意機會，更有個別人將人大代表身份作為保護傘，胡作非為?！?/p>

現實中不乏一些地方人大在選舉中把關不嚴或者暗箱操作，將一些違法亂紀的人也選為人大代表。如今年“兩會”前夕曝出的“粵北首富”、韶關市宜達燃料開發有限公司董事長朱思宜，靠賄賂謀得全國人大代表的身份，竟然還被當地宣傳為“明星代表”;吉林省惡名昭著的“黑老大”、長春吉港集團公司監事會主席?；洿阂苍侨珖舜蟠?而在本次重慶打黑中抓獲的黑惡勢力頭目，許多當地一霸都是各級人大代表;更在早年出現過將已被紀委“兩規”的人選作人大代表的鬧劇。

而另一方面，在一些地方那些真正履職熱情高、能力強的候選人卻有可能落選，或者那些敢言善言的人大代表因得罪當地而不能連任。最近，深圳選民鄭祖華投書深圳市人大，建議換屆時為市民留下4位以直言出名的人大代表，擔心這些得罪人的代表“被打入另冊”。

“無論是官員還是富商，最關鍵的是真正選出那些具有德才兼備、代表民意、調查研究、獨立思考的從政議政能力的代表，”和運認為，“今年新修訂的選舉法‘應當有適當數量的基層代表，特別是工人、農民和知識分子代表’的規定將在事實層面上減少‘權勢代表’，對擴大民主基礎具有重要意義?！庇腥珖舜蟠眍A測，選舉法的修改將導致“領導干部的代表要相應減少，尤其是省一級”，應該說是大勢所趨，符合民意。