縣委書記“低職高配”能走多遠(yuǎn)

隨著“高配”縣委書記現(xiàn)象愈演愈烈，人們開(kāi)始產(chǎn)生了疑惑，“強(qiáng)官”真的就能“強(qiáng)縣”？縣委書記“高配”是否合適呢？

自2005年，廣東省首開(kāi)先河，低調(diào)提拔了一批縣委書記為副廳級(jí)干部，在當(dāng)時(shí)并未引起多少爭(zhēng)議，“高配”開(kāi)始被更多的地方模仿。特別是今年以來(lái)，全國(guó)目前已有海南、江蘇、湖南、四川等8省份配備副廳級(jí)縣委書記，并且還有大面積擴(kuò)展趨勢(shì)。

縣官“高配”備受質(zhì)疑

領(lǐng)導(dǎo)干部的職位與級(jí)別按照法律法規(guī)有相互對(duì)應(yīng)的關(guān)系，處在某一職位的領(lǐng)導(dǎo)者，其個(gè)人的級(jí)別與職位的級(jí)別應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)。現(xiàn)在的“低職高配”實(shí)際上是打破制度上對(duì)應(yīng)關(guān)系，在一個(gè)低級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)職位上配一個(gè)高級(jí)別的人。縣委書記“高配”是這一現(xiàn)象的突出表現(xiàn)，把縣委書記的級(jí)別提升半級(jí)，利用級(jí)別之便推進(jìn)工作開(kāi)展。

《公務(wù)員法》明確規(guī)定了干部職務(wù)和層級(jí)序列，公務(wù)員級(jí)別共分為12級(jí)。而在現(xiàn)實(shí)中，無(wú)論是中央還是地方，都存在著提高特定職務(wù)上人員的職級(jí)，突破《公務(wù)員法》對(duì)職位規(guī)格限制的現(xiàn)象。官方解釋這種現(xiàn)象的主要理由是該職位的重要性和特殊性，有必要通過(guò)提高其人員級(jí)別以有利于崗位的職能實(shí)現(xiàn)。

縣域?qū)τ谖覈?guó)地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定具有舉足輕重的作用。隨著“省直管縣”對(duì)“市轄縣”行政建制的突破，以及縣域在全國(guó)發(fā)展布局中作用逐步提升，特別是諸多政策主要在基層落實(shí)，縣域權(quán)力必然要求不斷擴(kuò)張。

在“省直管縣”改革的驅(qū)動(dòng)下，縣委書記“高配”的勢(shì)頭來(lái)勢(shì)洶洶。如何在推動(dòng)“省直管縣”的同時(shí)，避免演變成變相晉升領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別值得思考。

目前，行政體制改革已經(jīng)觸及縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)的脈搏，出現(xiàn)了一批強(qiáng)勢(shì)縣委書記，帶領(lǐng)本縣的各方面建設(shè)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。高配縣委書記的呼聲日益高漲，這并不出人意料。

在不觸動(dòng)現(xiàn)有的行政體制和社會(huì)管理體制下，從大局出發(fā)，把縣級(jí)的黨委書記“高配”半級(jí)，是彌補(bǔ)中央及省“鞭長(zhǎng)莫及”的缺憾、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)改革、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。但是，隨著“高配”縣委書記現(xiàn)象的愈演愈烈，人們開(kāi)始產(chǎn)生了疑惑，“強(qiáng)官”真的就能“強(qiáng)縣”？縣委書記“高配”是否合適呢？

《公務(wù)員法》第十九條規(guī)定，公務(wù)員在同一職務(wù)上，可以按照國(guó)家規(guī)定晉升級(jí)別。這實(shí)際上使我國(guó)的職位分類變成了以職位分類為主，職位分類和品位分類相結(jié)合的分類制度。由于這一條款存在較大的模糊性，目前還沒(méi)有清晰的操作指南。

從個(gè)體上看，也許“高配”在特殊狀態(tài)下看起來(lái)有道理，但總體上看，突破對(duì)職位規(guī)格限制，對(duì)職位分類是一種損害。隨著縣政改革的大范圍推廣，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部“低職高配”越來(lái)越受到質(zhì)疑。

“高配”的利與弊

在中央級(jí)集權(quán)的體制架構(gòu)下，我國(guó)的權(quán)力與資源配置自上而下逐級(jí)遞減，承載責(zé)任卻逐級(jí)遞增，基層政府的權(quán)責(zé)困境尤其突出。

近年來(lái)，政府加大了對(duì)基層的支持和關(guān)懷力度，多項(xiàng)政策的落實(shí)和民眾要求的滿足都要通過(guò)基層政府來(lái)實(shí)現(xiàn)。基層一把手的職責(zé)增大、任務(wù)如山，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)更大，權(quán)力卻沒(méi)有相應(yīng)的提高，工作的積極性受到打擊。此時(shí)，基層領(lǐng)導(dǎo)干部“低職高配”應(yīng)景而出，充分發(fā)揮了晉升的激勵(lì)功能。

作為正向激勵(lì)，級(jí)別、待遇提高一個(gè)級(jí)別，高配縣委書記顯示出上層政府對(duì)基層的重視，實(shí)現(xiàn)基層政府用人、留人“天花板”問(wèn)題的緩解，并使各項(xiàng)政策得以延續(xù)，地方在穩(wěn)健中尋求發(fā)展。而且，得到“高配”的黨委書記在同僚中，更有機(jī)會(huì)從上級(jí)政府為地方發(fā)展謀取資源。

“高配”似乎對(duì)誰(shuí)都有利，但它只是一種短期效用。從長(zhǎng)期看，這個(gè)半級(jí)的“高配”并不能從根本上解決干部晉升的空間問(wèn)題。隨著“高配”普及，激勵(lì)功能會(huì)快速衰減，難以解決基層“空降”干部增多，扎根的卻屈指可數(shù)的怪圈。

同時(shí)，普及后的“高配”干部獲取資源的能力將再次下降，剩下的只有更高的待遇，會(huì)變相激勵(lì)官場(chǎng)上級(jí)別待遇的攀比之風(fēng)，尤其是基層官員的跑官要官風(fēng)氣會(huì)進(jìn)一步惡化。

當(dāng)前，縣政改革勢(shì)在必行，但僅依靠縣委書記“高配”，就企圖掃清縣政改革的障礙，提高政府效率和自治能力，而不扎扎實(shí)實(shí)提升政府管理水平，實(shí)現(xiàn)質(zhì)的發(fā)展是不切實(shí)際的。

對(duì)于公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部來(lái)說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)干部“低職高配”也會(huì)為下級(jí)提供一定的晉升空間，會(huì)受到公務(wù)員的歡迎。但從整體上、長(zhǎng)遠(yuǎn)上看，可能會(huì)打破縣級(jí)政府的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)。

基層是近年來(lái)國(guó)家懲治貪污、加強(qiáng)廉政建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域。目前財(cái)政收入的75%都集中在上級(jí)，基層財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，自身利益長(zhǎng)期無(wú)法滿足時(shí)，部分地方領(lǐng)導(dǎo)體制外尋求收入，成為貪污腐化的重災(zāi)區(qū)。地方黨委書記“高配”，無(wú)疑使屢禁不止的基層腐敗問(wèn)題愈加讓人擔(dān)心。

原本與政府“一把手”和人大常委會(huì)主任處于同一級(jí)別的黨委書記，提高了半級(jí)，成為他們的上級(jí)和實(shí)際的地方“掌門人”，在自己的轄區(qū)內(nèi)容易一手遮天，形成“一把手”壟斷權(quán)力。“黨政不分”、“以黨代政”的可能性增加，在實(shí)際的工作過(guò)程中干涉政府的行政事務(wù)，政府部門的行政權(quán)力相對(duì)弱化。

黨委書記“高配”容易使“委員無(wú)大小，書記一張票”的集體決策機(jī)制失靈。級(jí)別提升后的黨委書記在集體領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)程中，權(quán)力會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化，與其他班子成員的地位更加不平等。同時(shí)，也會(huì)使各級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督更困難。

基層人事改革何去何從？

從政策取向上看，早在1997年中組部就下發(fā)通知，開(kāi)始糾正用職務(wù)職級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)干部的不當(dāng)做法，但依然沒(méi)有扭轉(zhuǎn)基層“低職高配”的勢(shì)頭。領(lǐng)導(dǎo)干部“低職高配”作為權(quán)宜之策，在某種意義上，反映了我國(guó)現(xiàn)行人事管理體制存在的無(wú)奈。

首先，任職期和出路的缺乏是個(gè)典型矛盾。基層黨政領(lǐng)導(dǎo)受任期的制約，工作兩屆之后面臨出路問(wèn)題，不晉升該如何辦？尚沒(méi)有很好的解決模式。地方黨委書記在地方上已經(jīng)晉升到頂，在整個(gè)公務(wù)員系統(tǒng)“能上不能下、能進(jìn)不能出”的情況下，如何走下一步，確實(shí)是個(gè)難題。

其次，領(lǐng)導(dǎo)干部的編制數(shù)量受到限制，相應(yīng)的配套措施卻沒(méi)有出臺(tái)，上級(jí)職位稀缺，公務(wù)員內(nèi)部的晉升空間狹小。在各種福利待遇與級(jí)別掛鉤的公務(wù)員系統(tǒng)中，“官本位”思想依然盛行，職級(jí)晉升對(duì)公務(wù)員來(lái)講不僅僅是一點(diǎn)級(jí)別的事情，等級(jí)已經(jīng)成為衡量自身價(jià)值的首要標(biāo)準(zhǔn)。如何面對(duì)這種狀況，相信任何一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)三思而后行。

第三，領(lǐng)導(dǎo)干部“低職高配”是委任制實(shí)際代替選任制的特有產(chǎn)物，這種狀況短期以內(nèi)還難以消除。按照《黨章》，地方黨委書記是選任的，但現(xiàn)實(shí)中，更多的情況是選任實(shí)際上被委任代替了。在選任中，一個(gè)地方黨委書記沒(méi)有選上，可能沒(méi)有大的問(wèn)題，也不會(huì)有太多的意見(jiàn)；若是委任，一個(gè)地方黨委書記未被任用和提拔往往意味著有某種問(wèn)題，至少是不被信任。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，賞官之舉絕不可取，尤其是縣級(jí)及以下的領(lǐng)導(dǎo)干部“低職高配”不宜持續(xù)。對(duì)于已經(jīng)存在的，應(yīng)按照《關(guān)于加強(qiáng)縣委書記隊(duì)伍建設(shè)的若干規(guī)定》，來(lái)強(qiáng)化“高配”官員的監(jiān)督機(jī)制，并盡可能的增加負(fù)向激勵(lì)機(jī)制。在具體的人選屆滿時(shí)，高配體系不宜在下一任持續(xù)。

當(dāng)前，積極探索領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任命的創(chuàng)新機(jī)制勢(shì)在必行，應(yīng)采取一些措施，逐步實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下。如：上級(jí)政府放權(quán)的同時(shí)，財(cái)權(quán)也應(yīng)相應(yīng)下放，基層才有財(cái)力和資源吸引人才；未來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔和提升將基層工作經(jīng)驗(yàn)作為必要條件，并加入期限要求；在領(lǐng)導(dǎo)干部任用上，推廣競(jìng)爭(zhēng)上崗，強(qiáng)化選任弱化委任，并放寬對(duì)年齡的限制，讓個(gè)體選擇自己的職務(wù)和職級(jí)，人盡其才，形成“能上能下”的良性狀態(tài)。

（作者單位：中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）