節(jié)能減排大考:交一份怎樣的答卷?

距離“十一五”規(guī)劃收官之日已不足兩月，嚴(yán)格的問責(zé)制讓“節(jié)能減排”尚未達(dá)標(biāo)的地方政府如同火燒眉毛般焦灼。

時(shí)間緊迫，浙江、河北、山西等省份先后開始對(duì)一些高耗能企業(yè)實(shí)施強(qiáng)制性拉閘限電，而在一些地區(qū)，拉閘限電甚至超出工業(yè)用電，連居民、醫(yī)院甚至紅綠燈都開始被停電。

地方政府試圖通過企業(yè)限產(chǎn)的方式應(yīng)急“達(dá)標(biāo)”，“限產(chǎn)令”的無奈執(zhí)行以及向更廣泛地區(qū)的蔓延似乎不可避免。

“十一五”規(guī)劃制定的節(jié)能減排任務(wù)，為什么會(huì)壓到最后幾個(gè)月來完成？“十二五”如何從制度層面為節(jié)能減排設(shè)計(jì)更有成效和更為堅(jiān)實(shí)的路線圖？就此《決策》雜志專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍。

前松后緊的原因何在？

《決策》：2010年中國單位GDP能耗面臨著下降5.62%的任務(wù)，這在下降最快的2008年也沒有達(dá)到。今年上半年單位GDP能耗上升了0.09%，剩下的時(shí)間不足2個(gè)月。您認(rèn)為能否如期完成“十一五”規(guī)劃中節(jié)能20%的目標(biāo)？

李佐軍：分兩種情況，首先如果我們的政府不惜一切代價(jià)采取強(qiáng)烈的手段，實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)制度，允許地方政府采取“拉閘限電”等各種手段，是可以完成的。

但是如果我們?cè)谡Ｐ姓侄畏秶畠?nèi)，不允許采取一些極端的、特殊的手段，想要達(dá)到20%的目標(biāo)，3個(gè)月之內(nèi)則很難實(shí)現(xiàn)。

這里面還涉及到一個(gè)統(tǒng)計(jì)問題，如果統(tǒng)計(jì)數(shù)字是客觀的、真實(shí)的，完成這個(gè)目標(biāo)有相當(dāng)難度；如果統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)有水分，有一定的彈性空間，要完成這個(gè)指標(biāo)或是接近完成，也不是太難。

《決策》：今年一季度，由于高耗能行業(yè)快速增長，一些落后產(chǎn)能死灰復(fù)燃，6大高耗能行業(yè)增長19.6%，同比加快17.3個(gè)百分點(diǎn)，全國單位GDP能耗不但沒有下降，反而上升3.2%。今年是“十一五”規(guī)劃的最后一年，也是沖刺年，出現(xiàn)這種反彈現(xiàn)象是什么原因？

李佐軍：嚴(yán)格的問責(zé)制使地方政府知道了節(jié)能減排的重要性，但是一場(chǎng)突然爆發(fā)的國際金融危機(jī)打亂了“十一五”節(jié)能減排的正常步驟，大大增加了節(jié)能減排推進(jìn)的難度。

在危機(jī)爆發(fā)前我國在有些方面做得很好，措施比較到位。但為了應(yīng)對(duì)這場(chǎng)大的金融危機(jī)，國家采取了一系列的經(jīng)濟(jì)刺激政策，其中包括產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃，十一大振興產(chǎn)業(yè)中的有一些行業(yè)就是屬于資源或能源消耗比較多、排放也比較多的行業(yè)。當(dāng)時(shí)為了保增長，要促進(jìn)這些行業(yè)的發(fā)展，但是帶來的一個(gè)結(jié)果就是有關(guān)排放指標(biāo)不降反升的情況。

從危機(jī)爆發(fā)到2010年年初的這段時(shí)間，中央的政策指向是“保增長”，地方政府首先要完成這個(gè)任務(wù)，節(jié)能減排變成了次要任務(wù)。年初以來，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇很快，在這種情況下，調(diào)結(jié)構(gòu)和節(jié)能減排的緊迫性就日益凸顯出來。

可以肯定地說，金融危機(jī)對(duì)我們“十一五”節(jié)能減排工作造成了很大沖擊，也使得今年下半年節(jié)能減排任務(wù)集中、形勢(shì)嚴(yán)峻。

地方政府為何忍痛“割肉”？

《決策》：當(dāng)下，地方政府為了“考試及格”紛紛拉閘限電。很明顯的是，中央節(jié)能目標(biāo)分解之后，很少有地方政府主動(dòng)設(shè)定一個(gè)長期的全局性的節(jié)能規(guī)劃，而是陷入拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長與節(jié)能減排的拉鋸戰(zhàn)中。您認(rèn)為造成這種拉鋸戰(zhàn)的關(guān)鍵因素是什么？

李佐軍：這個(gè)拉鋸戰(zhàn)的背后是社會(huì)總體利益和地方經(jīng)濟(jì)利益之間的矛盾。節(jié)能減排更多地體現(xiàn)了社會(huì)的總體利益與長遠(yuǎn)利益，而地方政府的經(jīng)濟(jì)增長代表了地方的經(jīng)濟(jì)利益。

地方政府會(huì)將主要精力放在拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長，這與節(jié)能減排的社會(huì)目標(biāo)存在矛盾。節(jié)能減排是一個(gè)外部性很強(qiáng)的公共產(chǎn)品，這類產(chǎn)品針對(duì)每一個(gè)企業(yè)和地方政府來說，投入較多收入較少，但社會(huì)獲得了更多的好處，所以企業(yè)和地方政府積極性較低。

地方政府經(jīng)濟(jì)利益和全社會(huì)總體利益的矛盾是癥結(jié)所在，解決癥結(jié)則需要好的制度安排。如果市場(chǎng)交易機(jī)制得到建立，即使地方政府從經(jīng)濟(jì)利益的角度考慮，也會(huì)得大于失，那時(shí)就不需要外界的強(qiáng)力推動(dòng)，政府和企業(yè)都會(huì)自覺地去做好節(jié)能減排的工作。

《決策》：國家發(fā)改委已發(fā)兩道禁止拉閘限電的命令，為什么效果不理想？

李佐軍：毋庸置疑，地方政府最擔(dān)心的莫過于被問責(zé)。于是，各地政府紛紛采取拉閘限電這種強(qiáng)制性行政手段，因?yàn)檫@種方式能最直接、最立竿見影地達(dá)到節(jié)能減排的效果。

對(duì)于地方政府而言，完成節(jié)能減排任務(wù)必須要做出權(quán)衡：要么放棄節(jié)能減排的數(shù)字政績，要么拉閘限電停頓經(jīng)濟(jì)。兩害相權(quán)取其輕，于是他們選擇了拉閘限電。

只要“問責(zé)制”這把利劍在頭上懸著，地方政府從保護(hù)自身的角度出發(fā)，節(jié)能減排手段的采取也就無法顧及太多。

“拉閘”式節(jié)能減排的做法從短期來看屬于忍痛“割肉”，是非常時(shí)期的非常手段，屬于不得已而為之。它違反了最基本的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也損害了企業(yè)和民眾利益，地方政府為了達(dá)到節(jié)能減排的目標(biāo)，付出的代價(jià)較大。

市場(chǎng)機(jī)制，

節(jié)能減排的根本之道？

《決策》：“十一五”以來，我國在節(jié)能減排上取得的成績，更多的是依靠簽責(zé)任狀、大檢查等行政手段，您認(rèn)為嚴(yán)厲的行政手段是否會(huì)沿用至“十二五”時(shí)期？

李佐軍：行政手段肯定會(huì)沿用到“十二五”時(shí)期，但是行政手段的力度，所采取的方式會(huì)有所改變，一部分過于嚴(yán)厲的行政手段在未來的5年也許不會(huì)采取。其他的手段比如市場(chǎng)手段、法制手段會(huì)在今后逐步提升，但行政手段毫無疑問還要發(fā)揮較大作用。

在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，行政手段具有很大的優(yōu)勢(shì)，很多任務(wù)只要納入到政府的考核目標(biāo)體系，這項(xiàng)工作推動(dòng)起來就會(huì)有力度。

在繼續(xù)沿用的過程中，如何合理運(yùn)用是一個(gè)需要思考的問題。行政手段如何控制在一定的范圍之內(nèi)、控制在合理的程度之內(nèi)？如何做好與其他手段的合理搭配？這些都是急需解決的問題。

《決策》：嚴(yán)格的問責(zé)制也會(huì)繼續(xù)使用嗎？

李佐軍：應(yīng)在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)合理采用，問責(zé)制這種嚴(yán)厲的行政手段副作用較多，節(jié)能減排只是社會(huì)發(fā)展的若干目標(biāo)之一，過于強(qiáng)硬的問責(zé)制會(huì)造成一些其他的問題。

我們需要盡力兌現(xiàn)對(duì)國際社會(huì)的承諾，但是不能為了完成這一指標(biāo)而忽視政府的形象，比如目前正在出現(xiàn)的“拉閘限電”。這種行為影響了企業(yè)正常的生產(chǎn)運(yùn)行和居民的基本生活。我認(rèn)為在行政手段的使用上還是要采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，最好控制在一個(gè)合理的范圍之內(nèi)。

“十一五”是我國第一次明確界定節(jié)能減排的目標(biāo)，具有探索性質(zhì)。進(jìn)入“十二五”，節(jié)能減排的難度將越來越大，一味地拉閘限電顯然不可取，要達(dá)到可持續(xù)的節(jié)能減排，更好的選擇是市場(chǎng)化調(diào)節(jié)。

《決策》：節(jié)能減排要從依靠行政手段，轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽渴袌?chǎng)調(diào)節(jié)，這是否代表著一種趨勢(shì)和方向？

李佐軍：無論是節(jié)能減排還是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，今后解決這些問題的根本方向是要建立起市場(chǎng)機(jī)制，這是一個(gè)正確的方向。低碳經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)，離不開碳交易規(guī)則體系的建立。

市場(chǎng)化的核心是價(jià)格和規(guī)則，目前我國并沒有明確針對(duì)節(jié)能減排的價(jià)格機(jī)制和交易規(guī)則，這是“十二五”期間亟待解決的問題。

市場(chǎng)化交易需要具備如下條件：一是要有相應(yīng)的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策，二是要有交易的平臺(tái)和場(chǎng)所，三是要有好的交易監(jiān)管機(jī)制。具備上述條件，可能比行政手段強(qiáng)化減排的效果更好。

唯有這樣，才能改變節(jié)能減排“只有投入，沒有收入”的外部性難題，才能從長遠(yuǎn)從根本解決矛盾。市場(chǎng)機(jī)制的確定能讓地方政府從節(jié)能減排中得到好處，地方政府就會(huì)從自己的利益出發(fā)進(jìn)行選擇，同時(shí)也能滿足社會(huì)的需要。

為什么要強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用？因?yàn)橹挥薪⑵鹗袌?chǎng)交易機(jī)制，才能使得每一個(gè)主體在追求自己利益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)與社會(huì)利益的協(xié)調(diào)，這也是我們未來努力的方向。

《決策》：利用市場(chǎng)交易機(jī)制節(jié)能減排要注意哪些問題，難點(diǎn)在哪里？

李佐軍：建立節(jié)能減排市場(chǎng)機(jī)制比建立一般性產(chǎn)品的市場(chǎng)交易機(jī)制更難。建立機(jī)制需要較好地發(fā)揮政府的作用，但這會(huì)導(dǎo)致政府與市場(chǎng)的矛盾，因?yàn)榻⑹袌?chǎng)機(jī)制的目的就是要減少政府的干預(yù)作用。

一般產(chǎn)品的市場(chǎng)可以自發(fā)地形成市場(chǎng)交易機(jī)制，但是節(jié)能減排屬于外部性公共產(chǎn)品，需要依靠政府主導(dǎo)其市場(chǎng)體系的建立。政府在主導(dǎo)的過程中，有可能更多地考慮自身的利益，建立不了真正的市場(chǎng)體制，難就難在這里。

正是因?yàn)槔щy所在，所以要加大力度，加快進(jìn)度來做這件事情，政府也要從全社會(huì)整體利益角度來推動(dòng)它，而不是更多地從自身利益角度去考慮。

達(dá)標(biāo)困難，數(shù)字“注水”？

《決策》：在肯定這5年來節(jié)能減排成績的同時(shí)，節(jié)能減排數(shù)字的真實(shí)性仍然值得追問。何祚庥院士曾對(duì)媒體表示，地方發(fā)改委的人告訴過他，肯定做不到，但是報(bào)上去的數(shù)字一定是完成的。您如何看待這份成績單？

李佐軍：這是一個(gè)大問題。從研究角度考慮，如果基礎(chǔ)來源是錯(cuò)的，推斷出來的問題也就是錯(cuò)的。

不真實(shí)的數(shù)字。與真實(shí)的數(shù)字是兩張皮，會(huì)造成我們對(duì)社會(huì)真實(shí)情況的判斷產(chǎn)生偏離。依此做決策會(huì)產(chǎn)生失誤，重大決策的失誤會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

數(shù)字是非常重要的，因?yàn)樗菦Q策的依據(jù)，我們不愿看到出現(xiàn)經(jīng)過“注水”的數(shù)字。但是在目前這種情況下，這個(gè)問題短期內(nèi)又難以解決。

“十一五”定的節(jié)能減排目標(biāo)，現(xiàn)在看來確實(shí)偏高。在這個(gè)偏高的目標(biāo)下，一方面是嚴(yán)格的約束性指標(biāo)，另一方面是金融危機(jī)的外部沖擊，且各地又處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大發(fā)展時(shí)期，因此節(jié)能減排的任務(wù)顯得尤其艱巨。

當(dāng)這一系列矛盾匯集在一起，在難以達(dá)到目標(biāo)要求的情況下，就出現(xiàn)了在數(shù)字上做“文章”的情況。

《決策》：那么，“十二五”時(shí)期，一個(gè)怎樣的節(jié)能減排目標(biāo)才是科學(xué)的、合理的？

李佐軍：目標(biāo)的設(shè)定有兩個(gè)基本點(diǎn)需要考慮。去年年底哥本哈根會(huì)議中國承諾到2020年實(shí)現(xiàn)減碳40%-50%的目標(biāo)，這需要我們落實(shí)到“十二五”、“十三五”這兩個(gè)五年計(jì)劃中，這是我們制定“十二五”目標(biāo)的一個(gè)基本依據(jù)。

節(jié)能減排的任務(wù)是越往后越難，“十一五”期間已將減排任務(wù)中較容易的事情先做了，“十二五”要完成同樣的目標(biāo)，難度更大，因此“十二五”應(yīng)比“十一五”的目標(biāo)定得偏低一點(diǎn)。在設(shè)定“十二五”目標(biāo)時(shí)，一定要給“十三五”留有余地，即要把任務(wù)分在“十二五”期間多一點(diǎn)，“十三五”少一點(diǎn)。

不僅如此，還要完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，目前我們僅擁有二氧化硫和化學(xué)需氧量這兩個(gè)減排指標(biāo)，今后還需要有更多的反映環(huán)境質(zhì)量狀況的指標(biāo)。

我們現(xiàn)在所用的指標(biāo)主要是反映大氣環(huán)境的指標(biāo)。水環(huán)境，土壤環(huán)境，以及廢水、廢氣、廢渣三廢的排放，這些都是影響環(huán)境的重要因素。想要全面反映資源環(huán)境的狀況，每一個(gè)方面的影響都應(yīng)該予以考慮，因此，應(yīng)該制定更多的指標(biāo)，以全面客觀地反映環(huán)境的狀況。