我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)取得成就的制度分析

摘 要: 建國(guó)以來(lái)，農(nóng)田水利建設(shè)取得了較為突出的成就，從制度分析的角度來(lái)看，主要原因是制度的合力，包括社會(huì)主義制度的規(guī)范與保障作用、政府治水組織體系的整合作用和農(nóng)村基層組織的利益交換作用，這些制度整合了人力、物力、財(cái)力和技術(shù)等資源，并集中用于農(nóng)田水利建設(shè)。研究表明，繼續(xù)發(fā)揮既有的制度優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步完善和優(yōu)化農(nóng)田水利建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，將為我國(guó)糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

關(guān)鍵詞:農(nóng)田水利;農(nóng)民;農(nóng)業(yè);制度

中圖分類號(hào):S27文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-9107(2010)01-0110-05

我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)的歷史十分悠久，但真正取得輝煌成就的時(shí)代屬于1949年后成立的新中國(guó)。影響我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)取得成就的主要原因，除了億萬(wàn)農(nóng)民積極性、主動(dòng)性的發(fā)揮之外，社會(huì)主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)、政府高效嚴(yán)密的治水組織體系的建立、農(nóng)村基層政權(quán)職能的發(fā)揮等制度因素也起著重要的作用。因此從制度層面分析和總結(jié)農(nóng)田水利建設(shè)取得成就的原因，就顯得很有必要。

一、社會(huì)主義制度在農(nóng)田水利建設(shè)過(guò)程中的規(guī)范和保障作用

“有收無(wú)收在水，收多收少在肥”是對(duì)水與農(nóng)業(yè)關(guān)系形象和真實(shí)的表述，說(shuō)明了水利在我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的重要作用。我國(guó)是一個(gè)水旱災(zāi)害頻繁的國(guó)家，建國(guó)以來(lái)，水旱災(zāi)害除極少數(shù)年份外，基本上都呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，而“洪澇災(zāi)害損失占整個(gè)水旱災(zāi)害損失的60%-80%” 。[1]在應(yīng)對(duì)水旱災(zāi)害威脅和挑戰(zhàn)的各種措施中，制度的確立與完善最具有根本性，它是我國(guó)成功應(yīng)對(duì)旱澇災(zāi)害挑戰(zhàn)的結(jié)果，又是成功迎接旱澇災(zāi)害挑戰(zhàn)的先決條件。

(一)社會(huì)主義制度的內(nèi)涵與層級(jí)

制度用于規(guī)定各社會(huì)階層、各種組織的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，但是制度具有明顯的等級(jí)性特征，“將較高層次的制度看做基點(diǎn)，它影響和應(yīng)用到較低層次制度的制定，這種方式能夠區(qū)分不同制度的地位”。[2]

1949年在我國(guó)確立的社會(huì)主義制度處于制度的最高層級(jí)，為全社會(huì)提供了普遍、穩(wěn)定、明確的公共權(quán)威和社會(huì)規(guī)范，是解決各種問題、矛盾和沖突必須遵循的基礎(chǔ)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持久穩(wěn)定和發(fā)展的保障，正如鄧小平同志所指出的“制度是決定因素”，制度問題“帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。”[3]社會(huì)主義制度作為必須遵守的公共規(guī)范，可以在個(gè)體利益和公共利益之間架起一座溝通的橋梁，從而達(dá)到個(gè)體利益與公共利益的高度整合——社會(huì)整合，亦即恩格斯所說(shuō)的“社會(huì)合力”[4]，保證合作的順利進(jìn)行。

社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)包括上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在上層建筑中最重要的是社會(huì)主義根本政治制度——人民民主專政的國(guó)體和人民代表大會(huì)的政體。社會(huì)主義的國(guó)家制度，確保了人民當(dāng)家作主;最大限度地調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性;確保了全國(guó)一盤棋，能夠集中力量辦大事，提高工作效率。“社會(huì)主義同資本主義比較，它的優(yōu)越性就在于能做到全國(guó)一盤棋，集中力量，保證重點(diǎn)。”[5]在應(yīng)對(duì)水旱災(zāi)害、組織農(nóng)田水利建設(shè)方面，社會(huì)主義制度的規(guī)范和保障作用，主要體現(xiàn)農(nóng)田水利建設(shè)的政策導(dǎo)向，投入大量的資金與技術(shù)，組織動(dòng)員農(nóng)民積極參與農(nóng)田水利建設(shè)等方面。

在我國(guó)，決定和影響農(nóng)田水利建設(shè)的制度中，社會(huì)主義根本制度居于最高地位，決定農(nóng)田水利建設(shè)的政策目標(biāo)、影響著政府治水組織體系的構(gòu)建、資金投向和民眾動(dòng)員等;政府的組織和政策導(dǎo)向決定農(nóng)村基層政權(quán)的運(yùn)行;農(nóng)村基層政權(quán)的運(yùn)行規(guī)則支配和約束農(nóng)民的行為。

(二)農(nóng)田水利建設(shè)的政策制定

1949年以來(lái)，黨和政府一直把農(nóng)田水利的恢復(fù)和建設(shè)作為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與發(fā)展的重要任務(wù)來(lái)抓，從政策制定、體制完善等方面為農(nóng)田水利建設(shè)提供了明確的導(dǎo)向。

新中國(guó)建立以后，黨和政府十分重視水利建設(shè)，確定了水利的公共產(chǎn)品屬性，提出了“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”、“要把黃河的事情辦好”、“讓黃河為中華民族造福”等一系列指示，成為政府推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)的指針。在建國(guó)初期，政府即明確了水利建設(shè)的基本方針:大力防治水患，重點(diǎn)進(jìn)行河流治理工程，同時(shí)興修灌溉工程，減輕旱災(zāi)。1958年5月，國(guó)家提出水利建設(shè)的方針是“以小型為主，以蓄為主、以社辦為主”，興修大、中、小型水利工程，“必須是依靠群眾力量為主，國(guó)家援助為輔”。值得注意的是，我國(guó)建設(shè)水庫(kù)的功能次序是:灌溉——發(fā)電——航運(yùn)(能利用時(shí))——漁業(yè)或養(yǎng)魚(能利用時(shí))——環(huán)境保護(hù)等[6]，水庫(kù)建設(shè)是我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)的前提，而且由于確定了灌溉的優(yōu)先地位，奠定了我國(guó)農(nóng)田水利事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，水利改革提出“加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理，講究經(jīng)濟(jì)效益”的方針，確立了“轉(zhuǎn)軌變型，全面服務(wù)”的改革方向，我國(guó)農(nóng)田水利事業(yè)隨之也進(jìn)行了市場(chǎng)化的改革，但是農(nóng)田水利建設(shè)的基礎(chǔ)地位并沒有動(dòng)搖。特別是進(jìn)入21世紀(jì)，從2004年到2009年中央連續(xù)出臺(tái)了6個(gè)“一號(hào)文件”，都提出要把加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的一件大事來(lái)抓，逐步明確了農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的公共產(chǎn)品屬性，加大了對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的投入。而且經(jīng)過(guò)30年的改革與完善，以財(cái)政補(bǔ)助為主導(dǎo)，國(guó)家、農(nóng)民、社會(huì)資金共同投入的多元化的農(nóng)村水利投入機(jī)制逐步確立，農(nóng)村水利工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制也在逐步完善，農(nóng)民參與農(nóng)村水利建設(shè)體制逐步健全，初步形成了新型的農(nóng)村水利建設(shè)體制和機(jī)制。

著名水利專家張含英寫于1951年11月的一篇文章，可以說(shuō)精辟地概括了新中國(guó)60年水利建設(shè)取得成就的根本原因:即人民民主專政制度的優(yōu)越性。這一制度“鮮明地體現(xiàn)為以下三個(gè)問題:為了誰(shuí)?依靠誰(shuí)?誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)?這三點(diǎn)是決定一個(gè)工程的性質(zhì)、規(guī)模及其成就大小的根本關(guān)鍵，亦是我們的水利建設(shè)和過(guò)去封建時(shí)代、半殖民地半封建時(shí)代以及資本主義國(guó)家的水利工程的基本區(qū)別。”[7]

二、治水組織體系在農(nóng)田水利建設(shè)過(guò)程中的整合作用

農(nóng)田水利建設(shè)是一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程，需要?jiǎng)訂T和協(xié)調(diào)各種社會(huì)資源，包括經(jīng)濟(jì)資源、人力資源、技術(shù)資源等，而且國(guó)家動(dòng)員的規(guī)模很大，需要建立龐大和嚴(yán)密的組織體系，以保證高度統(tǒng)一和組織高效。黨和政府起到了匯聚各種資源的作用，并通過(guò)治水的組織體系發(fā)揮“整體大于各個(gè)部分的總和”之放大作用，給農(nóng)民和國(guó)家創(chuàng)造了可觀的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

(一)政府治水組織體系的建立與完善

為了配合進(jìn)行水利建設(shè)，1950年6月，中央人民政府成立了全國(guó)統(tǒng)一的防汛指揮部，地方省——地(區(qū))——縣也成立了防汛指揮機(jī)構(gòu)，1987年更名為國(guó)家防汛總指揮部，1993年又更名為國(guó)家防汛抗旱總指揮部，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織全國(guó)的防汛抗旱工作。與組織機(jī)構(gòu)完善的同時(shí)，全國(guó)逐步形成了比較完整的防洪工程體系，為農(nóng)田水利事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了條件。

成立于1949年10月的水利部雖然在1958、1979、1982年幾經(jīng)裁并，終于在1988年7月22日重新組建。作為國(guó)務(wù)院的水行政主管部門，水利部負(fù)責(zé)全國(guó)水資源統(tǒng)一管理工作。依據(jù)《水法》規(guī)定和水利部的職責(zé)，水利部又明確了七大流域機(jī)構(gòu)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，在流域范圍內(nèi)代表水利部行使水行政職能，并打破地區(qū)和行業(yè)界限，制定各條江河以至全國(guó)水利的統(tǒng)一規(guī)劃，為全面合理地開發(fā)水土資源、治理水患創(chuàng)造條件。各省(自治區(qū)、直轄市)人民政府也相繼明確了省水利部門為各省級(jí)政府的水行政主管部門，市、縣兩級(jí)的水資源管理機(jī)構(gòu)也相應(yīng)成立。包括《中華人民共和國(guó)水法》(1988年制定，2002年修訂)為核心的水資源開發(fā)利用管理保護(hù)的法規(guī)體系初步建立，從而使全國(guó)水行政管理體系基本完善。這些治水組織體系的建立與法定職能的行使，貫徹了黨和政府的方針與政策，在農(nóng)田水利建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、資源的組織協(xié)調(diào)、工程的建設(shè)和管理、資金支持等方面都起到了關(guān)鍵作用。

我國(guó)防洪抗旱工程體系、組織體系和管理體系之建立與完善，提升了各級(jí)組織的執(zhí)行力和管理效率，極大地增強(qiáng)了政府整合各種社會(huì)資源、組織協(xié)調(diào)農(nóng)田水利建設(shè)的能力，為推動(dòng)我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)奠定了組織基礎(chǔ)。

(二)資金投入的加大

投資數(shù)量反映了國(guó)家對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的重視程度，水利基建投資占農(nóng)業(yè)基建投資比重或財(cái)政支農(nóng)資金的相應(yīng)比重，表示農(nóng)田水利建設(shè)在農(nóng)村工作中的地位;水利基建投資占全國(guó)基建投資的比重，表示農(nóng)田水利建設(shè)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位。

從我國(guó)不同時(shí)期水利建設(shè)投資來(lái)看，水利建設(shè)的規(guī)模始終都很大。1949年以來(lái)，除了國(guó)民經(jīng)濟(jì)三年恢復(fù)時(shí)期(1963-1965年)之外，水利基本建設(shè)投資占農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的比重，一直很高，從“一五”到“九五”時(shí)期一般都在53.8%到63.4%之間，其中的“二五”時(shí)期竟然高達(dá)71.2%。[8]雖然水利投資在總量上不斷增加，水利基本建設(shè)投資在農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資中的比重也較高，但是和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的其它領(lǐng)域相比，在20世紀(jì)80年代，水利投入特別是農(nóng)田水利建設(shè)投入一度減少。20世紀(jì)90年代全國(guó)水旱災(zāi)害呈現(xiàn)增加的趨勢(shì)，政府對(duì)水利的投入開始逐年增加，農(nóng)業(yè)灌溉面積才結(jié)束了近10年的徘徊局面。僅在1997-2008年，全國(guó)累計(jì)投入農(nóng)田水利基本建設(shè)資金476億元，其中中央投資268億元，地方各級(jí)投入208億元。

水利基建投資占全國(guó)基建投資的比重與水利基建投資占農(nóng)業(yè)基建投資比重的變化幅度基本一致，都呈現(xiàn)前30年較高，20世紀(jì)80年代的10年較低，然后又逐漸升高的趨勢(shì)。水利基建投資占全國(guó)基建投資的比重在“一五”到“五五”期間為6.7%-8%，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中居于重要地位。在整個(gè)20世紀(jì)80年代降幅明顯，“六五”期間降至2.7%，“七五”期間降到2.3%，但到20世紀(jì)90年代水利基建投資逐漸增加，“八五”期間為2.8%，“九五”期間為3.8%。[9]雖然20世紀(jì)90年代的比重不高，但因?yàn)槲覈?guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的總量規(guī)模巨大，所以投資總量并不少。根據(jù)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)，只要重視農(nóng)田水利建設(shè)，增加投入，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就會(huì)有較大的發(fā)展，否則農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一定會(huì)出現(xiàn)滑坡。

(三)組織動(dòng)員

農(nóng)民對(duì)社會(huì)主義制度的期待和向往、忌憚?dòng)谒禐?zāi)害的危害，以及是農(nóng)田水利建設(shè)的主要受益者，政府組織動(dòng)員農(nóng)民的效率比較高，動(dòng)員效率主要體現(xiàn)在實(shí)際動(dòng)員的勞動(dòng)力數(shù)量上。雖然缺乏詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)資料，但我們根據(jù)個(gè)別例證或數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，也可以看出政府的強(qiáng)大動(dòng)員功能。

在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期的1950年到1952年，直接參加水利工程的人員有2 000萬(wàn)人左右，完成土方在17億立方米左右，對(duì)江河堤防的大部分進(jìn)行了培修。

第一，人民公社時(shí)期。1958年我國(guó)農(nóng)村開始建立了“政社合一”的人民公社組織，自此國(guó)家開始通過(guò)自上而下的行政命令對(duì)公社組織加以管理，并通過(guò)公社組織統(tǒng)一調(diào)配農(nóng)村勞動(dòng)力資源(主要是青壯年男勞動(dòng)力)。在1957年大躍進(jìn)時(shí)期，投入水利建設(shè)的農(nóng)村勞動(dòng)力，“10月份兩三千萬(wàn)，11月份六七千萬(wàn)，12月份八千萬(wàn)，1958年1月份達(dá)到一億。”[10]據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)全國(guó)農(nóng)民做了130多億個(gè)勞動(dòng)日，若以1億勞動(dòng)力計(jì)算，每個(gè)勞動(dòng)力就做了130個(gè)勞動(dòng)日。“這實(shí)際上是5億農(nóng)民的總動(dòng)員。”[11]1958年冬季到1959年春季、1959年冬季到1960年春季，“投入勞動(dòng)力的最高額也曾達(dá)到7 000萬(wàn)人。”[12]從年均投入水利建設(shè)的勞動(dòng)力數(shù)量來(lái)看，1958-1960年的3年間，“各省市自治區(qū)年均投入水利建設(shè)的勞動(dòng)力一般達(dá)到占本省區(qū)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力總數(shù)的20%至30%，最多的達(dá)80%。”[13]1965年11月底，全國(guó)投入水利和其他農(nóng)田基本建設(shè)的勞動(dòng)力達(dá)到3 200萬(wàn)人。1970年冬到1971年春，全國(guó)有近百萬(wàn)干部、1億農(nóng)民參加興修小型水庫(kù)、水渠、塘堰和打井，還建設(shè)了一批大中型水利工程。人民公社時(shí)期全國(guó)的大、中型水利工程和農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程主要是由廣大農(nóng)民在冬春農(nóng)閑季節(jié)修建的。

第二，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期。我國(guó)糧食產(chǎn)量從1985年到1989年出現(xiàn)超常波動(dòng)和徘徊后，政府開始關(guān)注農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)，并從制度上組織農(nóng)民參與農(nóng)田水利的建設(shè)。“兩工”(農(nóng)村勞動(dòng)積累工和義務(wù)工)制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施，主要目的即在于此。

1986年中央提出要“建立必要的勞動(dòng)積累制度”，1989年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于大力開展農(nóng)田水利基本建設(shè)的決定》文件中，進(jìn)一步明確規(guī)定“要建立和完善農(nóng)村水利勞動(dòng)積累工制度”，并規(guī)定“每個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力每年投入農(nóng)田水利基建的勞動(dòng)工日平均10-20個(gè)，有條件的地方可適當(dāng)多搞些”。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，1987年全國(guó)平均每個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力投工5.5個(gè)，1989年全國(guó)建立勞動(dòng)積累工制度后，1989年、1990年、1991年、1998年全國(guó)平均每個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力投工分別為8.6個(gè)、11.3個(gè)、11個(gè)、20.5個(gè)[14-16]，呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，遇到特殊情況農(nóng)民還要臨時(shí)提供更多的無(wú)償勞動(dòng)數(shù)量和時(shí)間，其數(shù)量肯定不止20個(gè)。

1998年，勞動(dòng)積累工制度在全國(guó)各地普遍建立起來(lái)，“1998年，全國(guó)共投入勞動(dòng)積累工90億個(gè)，勞均投工20.5個(gè)，比1988年增加了12.3個(gè)。湖北、云南、四川、遼寧等省均超過(guò)30個(gè)。依靠勞動(dòng)積累，1999年全國(guó)共興修了200萬(wàn)處小型水利工程，相當(dāng)于增加了450億元的投入。”[16]

“兩工”制度(2001年國(guó)家推行的農(nóng)村稅費(fèi)制度改革提出，在3年時(shí)間里逐步取消“兩工”制度)的設(shè)計(jì)，特別是以農(nóng)田水利建設(shè)為主要目的勞動(dòng)積累工制度，實(shí)際上仍然是農(nóng)民利用閑暇時(shí)間的勞動(dòng)替代了國(guó)家對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品投入的不足，對(duì)我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)起到了促進(jìn)作用。

由此可見，農(nóng)民始終是我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)的主力軍，是農(nóng)田水利建設(shè)物質(zhì)資源的重要提供者。充分依靠農(nóng)民、尊重和保證農(nóng)民的合法權(quán)益，鼓勵(lì)農(nóng)民參與農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目的選擇、開發(fā)和運(yùn)行，引導(dǎo)農(nóng)民自愿出資出勞參與農(nóng)田水利建設(shè)，是推動(dòng)農(nóng)田水利建設(shè)的重要途徑。

三、農(nóng)村基層組織在農(nóng)田水利建設(shè)中的利益交換作用

在我國(guó)長(zhǎng)期存在資本和技術(shù)缺乏的條件下，如何防洪減災(zāi)、提高糧食產(chǎn)量，進(jìn)而為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造條件?把農(nóng)民組織起來(lái)，進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)，就成為效率最高、成本最小的途徑之一。進(jìn)行大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)，就是對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行重新的配置、協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)的組織動(dòng)員，需要依靠一定結(jié)構(gòu)的組織才能實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村基層組織的建立，界定了基層組織與農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)，發(fā)揮了基層政權(quán)在國(guó)家和農(nóng)民之間的利益交換作用，成為動(dòng)員和激勵(lì)農(nóng)民參與農(nóng)田水利建設(shè)的組織保障。

(一) 人民公社時(shí)期

新中國(guó)建立后，政治性組織的農(nóng)村黨支部在農(nóng)村中迅速建立，成為農(nóng)村政權(quán)最重要的組織類型，為實(shí)施黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)奠定了組織基礎(chǔ)。從1952年12月提出引導(dǎo)農(nóng)民走農(nóng)業(yè)互助合作道路到1958年向人民公社的轉(zhuǎn)變，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的根本性變遷，農(nóng)村基層組織得到了全面整合。人民公社逐漸成為一個(gè)囊括了多種組織功能的農(nóng)村基層組織。人民公社在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了與整個(gè)國(guó)家主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相匹配的政府職能，既為工業(yè)化提供農(nóng)業(yè)剩余資金和原料，又成為農(nóng)民獲取生活資料的重要組織依托，可以說(shuō)人民公社溝通了國(guó)家工業(yè)化的目標(biāo)與農(nóng)民利益之間的聯(lián)系，擔(dān)負(fù)起在農(nóng)村大規(guī)模、全面快速推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化和提供農(nóng)村公共物品的作用，組織動(dòng)員農(nóng)民參與農(nóng)田水利建設(shè)就是人民公社組織的重要組織功能之一。

雖然人民公社的組織功能具有某種強(qiáng)制的成分在里面，但不容否認(rèn)的事實(shí)是，人民公社分配制度中的激勵(lì)機(jī)制也起了十分重要的作用，否則我們就很難理解農(nóng)民為什么會(huì)愿意積極參加高強(qiáng)度的農(nóng)田水利建設(shè)之確切原因。

人民公社時(shí)期的農(nóng)村，形成了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)的成員，實(shí)行以按勞分配為主、兼顧平等的分配體制。社員在集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部，實(shí)行大體平均的分配和有限的社會(huì)保障，而這一分配制度的具體措施就是實(shí)行工分制。參加集體安排的勞動(dòng)是獲得工分、從而獲得生活資料的惟一途徑，多掙工分成為一種勞動(dòng)激勵(lì)。盡管，工分分值可能很低，但農(nóng)民要改善自己的生活狀況，只有多掙工分。一般而言，一個(gè)壯勞動(dòng)力的工分為10分，但參加農(nóng)田水利建設(shè)所得的工分較高，一天記12分，得1.93元。[17]所以，即便是在人民公社這樣高度平均主義的分配原則下，只要其產(chǎn)出是同步增加的，“工分制也是一種相當(dāng)有效的勞動(dòng)激勵(lì)制度，它所形成的激勵(lì)和相互競(jìng)爭(zhēng)使得農(nóng)民通過(guò)不斷追加勞動(dòng)以獲取更多工分的行為成為一種理性選擇行為”。[18]

(二)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期

值得注意的是，改革開放以來(lái)農(nóng)村基層政權(quán)的作用在逐漸削弱，但強(qiáng)大的農(nóng)村基層政權(quán)職能，在1978年以后，并沒有隨著人民公社的解體而迅速弱化，因?yàn)樗粌H具有慣性，還因?yàn)槲覈?guó)整個(gè)政府職能并沒有從“全能政府”理念和“政府主導(dǎo)型”發(fā)展模式中轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，上面“千條線”，還需要下面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“這根針”。[19]“兩工”制度的組織、實(shí)施說(shuō)明，在改革開放以后，我國(guó)鄉(xiāng)村基層政權(quán)依然是動(dòng)員農(nóng)民、進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)的組織者。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，既為農(nóng)民這一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體提供了明確的利益激勵(lì)和比較充分的自由選擇空間，也為社會(huì)建立了有效的利益約束和行為規(guī)范，從而在農(nóng)民的個(gè)體利益和社會(huì)的公共利益之間架起一座溝通的橋梁。“誰(shuí)建、誰(shuí)管、誰(shuí)有”的利益激勵(lì)機(jī)制，促使多層次、多元化的農(nóng)田水利投入機(jī)制、農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、管理體制初步形成。

我國(guó)以占世界7.4%的土地、9%的耕地、22%的有效灌溉面積、17%的年取用水量、16%的農(nóng)業(yè)用水量養(yǎng)活了約占世界21%的13億人口，農(nóng)田水利建設(shè)居功至偉。因此，必須發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，堅(jiān)持政府主導(dǎo)的原則，充分依靠農(nóng)民、尊重和保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，利用制度建設(shè)、體制和機(jī)制優(yōu)化來(lái)建設(shè)、運(yùn)用和管理農(nóng)田水利設(shè)施，確保農(nóng)田水利建設(shè)事業(yè)持續(xù)健康的發(fā)展，為我國(guó)糧食安全保駕護(hù)航，為農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展奠定基礎(chǔ)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。

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System Analysis of China’s Achievements in the Construction of Irrigation and Water Conservancy

CHEN Gui-hua

(College of the Humanity and Law，Huazhong Agricultural University，Wuhan 430070，China)

Abstract:Since the founding of New China，China’s irrigation and water conservancy construction has made prominent achievements.The reasons are mainly attributable to the system composition force from the perspective of institutional analysis.These systems include the role of norm and guarantee of the socialist system，the role of the integration of government water-control systems，and the role of the interests exchange in rural grassroots organizations.These systems integrate human resources，material resources，financial resources and technology resources and focus on the construction of irrigation and water conservancy.Studies have shown that we should continue to play the existing institutional advantages，further improve and optimize the construction，management and operation mechanisms in irrigation and water conservancy，which will create favorable conditions for China’s food security and sustainable agricultural development.

Key words:irrigation and water conservancy;farmer;agriculture;system