我國政府績效審計模式探討

劉衛華

從世界范圍看,績效審計已經成為大部分國家政府審計的主流,許多國家已經制定了專門的績效審計制度。有代表性的國家有美國、英國、加拿大、澳大利亞、德國、瑞典、挪威、荷蘭、意大利、巴基斯坦、印度、新加坡、馬來西亞等。美國審計總署對聯邦政府財務活動的審計只占目前工作量的15%,大部分工作是對聯邦政府進行業績審核、項目評估、編纂分析等。澳大利亞績效審計占政府審計工作量的50%以上,而瑞典和日本則占40%以上,英國占35%以上。

我國績效審計起步較晚,隨著我國財政體制改革的深化,加強財政資金管理,提高財政資金綜合績效成為我國財政管理和改革的重要目標。由于我國績效審計處于起步階段,尚未形成具有中國特色的審計模式。因此,探索我國政府績效審計模式,對于促進適合中國國情的政府績效審計制度的建立具有重要意義。本文結合我國實際,尤其是深圳政府績效審計的實踐,就我國政府績效審計模式進行探討。

一、績效審計目標:業績審核、項目評估、促進管理

政府績效審計的目標是:通過審計,對被審計單位履行職責時財政資金使用所達到的經濟、效率和效果程度(或利用資源的經濟性、效率性和效果性)進行審核評估,確定其是否進行了有效管理(經營),資金使用是否得當,政府項目和政策是否達到了目標,滿足了社會需求。

政府績效審計首要任務就是提高政府的工作績效,保證政府盡到對國家和人民應盡的責任。政府績效審計是從第三者的角度,向有關利害關系人提供經濟責任履行情況的信息。同時通過審計,揭露其管理不善造成效益差效率低、決策失誤造成嚴重損失浪費和國有資產流失問題,提出改進建議,促進改進管理,改善服務質量,完善法制建設,提高財政資金管理水平和使用效益,維護國有資產安全,更好地實現政府的績效目標。

二、審計范圍:經濟性、效率性和效果性

政府績效審計的范圍是根據審計目標確定的。政府績效審計范圍包括對政府組織、項目、活動或職能的經濟性、效率性、效果性進行客觀和系統的檢查。所謂經濟性,是指以最低費用取得一定質量的資源,即支出是否節約。主要審查和評價政府投入的各種資源是否得到經濟合理的利用;效率性,是指以一定的投入取得最大的產出或以最小的投入取得一定的產出,即支出是否講究效率;效果性,是指在多大程度上達到政策目標、經營目標和其他預期結果。在審計一個具體目標時,既要從一個審計對象的角度看問題,又要從整體上全局上去看問題;既包括直接的經濟效益,又包括與此相聯系的社會效益。

三、審計對象:財政資金使用、政府的公共管理活動、公共資金及政府項目和政策

政府審計的主體是政府審計機關,而審計的客體即審計對象是:財政資金的使用、政府的公共管理活動、公共資金及政府項目和政策。

財政資金的使用包括:財政資金投入的規模、財政資金的流向、財政資金的使用情況等。

政府的公共管理活動包括:政府管理成本、政府效率和政府工作的成果。公共資金包括:社保基金、福利基金等。政府項目和政策包括:政府項目和政策是否能夠有效的實施。

四、審計內容:政策評價、決策審查、管理審計

績效衡量和評價應該是政府審計的重要內容。國家人事部的《中國政府績效評估研究》課題組,設計了一套評估體系,將用33個指標來評估政府的績效。

政府績效審計的內容與政府的職能緊密相關,要圍繞政府的各項主要職能,確定審計的內容和重點,考察其運行的效果。其內容是:對政府制定政策的評估,對政府所出決策的審查和對政府公共管理活動,包括經濟、社會、市場監管、公共服務、國有資產管理、行政效率、廉潔狀況等方面的績效進行審計。某項政府績效審計活動的具體內容應該是:對某一特定對象承擔的政府公共管理活動的各個績效要素的經濟性、效率性和效果性進行審計。

五、績效審計立項原則:重要性、時效性、增值性、周期性的原則

政府績效審計在立項時,應考慮重要性、時效性、增值性和周期性,即審計立項的4個原則。重要性是指選擇的項目是否是至關重要的,是否是與群眾利益息息相關的,而且是黨和政府關注的。時效性是指選擇項目的時機是否合適,假如該項目或政策剛剛投入或剛剛開始運行,問題還沒有顯露出來,說明進入的時間早了;反之,如果是時過境遷或是積重難返,那么說明進入的時間晚了。增值性是指選擇的項目通過審計,具備增加社會的價值。周期性是指應該對所有應該審計的組織和機構,在一定的期間內都進行關注,而不是人為的確定審計項目。不應該對有的組織和機構經常進行審計,而對有的組織和機構卻長期得不到審計。所以,審計立項應該是有一定的周期性的隨機的選擇,這就能夠保證審計的覆蓋面。

六、政府審計準則:財務審計準則、績效審計準則

政府審計準則制定的法律依據是《審計法》。還應該依據《預算法》、《會計法》和獨立審計準則。考慮到信息社會的要求和數據處理程序的變化,制定以計算機為基礎的系統審計準則。

政府審計準則是用于衡量管理層的績效而不只是財務報表。對于財務報表審計應該依據獨立審計準則。所以,政府審計準則應該分為財務審計和績效審計部分,并對財務審計、績效審計分別進行界定,規定各自的審計內容,制定財務審計的現場作業準則和財務審計報告準則、績效審計的現場作業準則和績效審計報告準則。

政府績效審計準則的結構應包括:1.基本準則。包括制定準則的目的和制定準則的基本依據、審計目的、范圍、基本前提、審計準則概要、審計的工作范圍、審計機關的責任、審計機關和審計人員的資格條件及相應的職業要求、政府績效審計準則的適用范圍。2.一般準則。具體審計的檢查和評價準則、報告準則、經濟性、效率性及項目結果審計的檢查和評價準則、績效審計的外勤工作準則和報告準則。

在實施績效審計時應該有一個標準可以依據,概括起來主要應該包括:政策標準、技術標準和經濟標準。政策標準主要有:國家法律、法規,相關的政策與原則。這是我們開展績效審計的重要標準和首要依據。技術標準包括:國際標準、國家標準、行業標準、地方標準和企業標準。經濟標準,即實現經濟目標情況。

七、績效審計方法和技術:調查研究、統計分析、經濟分析

政府績效審計方法,除運用財務審計中廣泛使用的審閱、觀察、計算、分析等技術和方法以外,更主要的還應運用調查研究、統計分析和經濟分析技術。統計分析是績效審計中用來了解情況、進行分析的常用方法。在評價經濟性、效率性、效果性時,經常用統計分析的方法,可以應用回歸分析、相關性分析、假設檢驗等統計分析的方法,找出因果關系、差距及影響原因。

除了調查和統計分析以外,績效審計中還要運用經濟分析技術方法進行績效測評。分析財務信息和非財務信息,以及它們之間的關系和影響進行總體評價。審計人員可以根據具體情況決定采用哪一種技術和方法,把定性分析和定量評價結合起來,以保證審計結果的客觀性和公正性。

八、績效審計程序:準備階段、實施階段、報告階段

績效審計主要程序應包括:

(一)準備階段:1.設計年度績效審計的年度計劃;2.選擇績效審計領域并開展審前調查;3.確定績效審計項目計劃(同時建立績效審計項目)。4.確定審計方案。在此階段,首先對被審計單位的基本情況和有關人員、文件進行了初步調查,再對審計項目的組織管理系統進行審查,確定審計評價標準和初步審計目標。

(二)實施階段:1.制定審計實施方案;2.與被審計單位進行交流;3.收集信息和數據;4.進行分析和評價并得出結論。在此階段,審計人員根據審計目標收集充分、可靠、相關和有用的證據。然后,審計人員總結、評價和分析全部證據,并得出相應的結論。

(三)報告階段:1.審計組編寫績效審計結果報告并向被審計單位征求意見;2.編寫績效審計工作報告并向本級政府、人大報告;3.按規定實行審計公告;4.跟蹤報告,促進報告建議的有效落實。在詳細審查的基礎上,根據審計證據提出審計結論,進行綜合分析,提出加強和改進管理的建議,形成績效審計報告。向有關部門提交績效審計報告和公告績效審計報告,以便公眾對審計結果和建議的認可和整改。

九、績效審計報告:包括引言、主體、附錄

績效審計報告中的建議仍然是建議改進什么,而不是建議如何改進,因為后者是管理部門的責任,不是審計部門的責任。

報告應包括引言、主體、附錄三個部分。

引言:應寫明審計依據、審計實施期間、審計目標、審計內容和范圍、審計方法等事項。

主體由5部分內容組成:1.基本情況。主要介紹與績效相關的基本情況,如總結審計活動發生的環境(包括歷史環境)、介紹被審計活動的目的或總體目標、所涉及到的被審計單位的主要職責及其管理機構、占有資源等。2.審計評價。圍繞審計目標,運用相關的績效評價指標體系,通過定量和定性分析,對被審計單位履行職責時利用資源的績效進行評價。評價要客觀、公正、準確、清楚、易懂。如果審計包括兩個以上內容時,除總體評價外,還可以分別作出評價。3.主要問題。要從績效的角度給問題定性,寫明審計發現問題所依據的事實、數據及分析等。一般按對績效的影響程度大小之順序排列,可將違反財經法紀問題放在后面。4.審計建議。圍繞改進管理、完善法制、提高績效、解決問題提出建議。所提建議要有針對性和可操作性,不要超出審計的職責范圍。5.審計單位反饋意見。

十、績效審計結果:作出評價、提出建議、報告結果

績效審計結束后,應對績效審計對象作出客觀、公正的評價,并提出審計建議,對違法違紀問題還應做出審計處理處罰決定。績效審計工作報告應上報本級政府和上級審計機關,并受本級政府委托向本級人大常委會報告。同時應依法實行審計公告。