醫院建設實行代建制的思考與建議

■ 李捷偉 黎愛軍 連 斌

醫院建設與管理在我國面臨著新形勢［1］。由于人民生活水平的不斷提高，患者對醫療保健服務提出了更高、更新的要求，如何去滿足這種要求已成為了醫院建設管理者必須要面臨的問題。隨著醫療技術的不斷進步和診療設備的不斷完善，醫院功能還將進一步增多，如何高效率低成本地建筑一所擁有一流硬件設施并以個性化和以人為本為建設理念的現代化醫院，已成為各界普遍關注和探討的話題。然而，作為項目建設的一種新型管理模式，代建制在多個領域包括醫院在內的建設中逐步推行，獲得了社會各界的認同［2］。

1 代建制的內涵

項目建設實施代建制管理在美國已有近百年的歷史，并且代建方式隨著市場的需求變化而不斷發展演變。在國內，代建制也得到了社會的廣泛關注，尤其在非經營性政府投資中普遍推行。所謂代建制，就是國際上早已普遍采用的工程項目委托管理制，即：通過招標等方式，經過規定的程序，選擇專業化的項目管理單位代理投資人或建設單位負責項目建設的具體實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交使用單位［3］。

代建制的實質為：一是通過招標方式，委托專業項目管理單位作為項目建設期法人，全權負責項目"勘察、設計、施工、采購"等建設全過程的組織與管理；二是通過代建合同，明確代建人與業主的相互關系以及所承擔的責任，促使業主對項目"投資、建設、管理、使用"的職能分離；三是通過運作實施，提高工程項目建設的管理水平，達到保證工程質量和提高投資效益的最終目的。

2 代建制與總承包的比較

目前，我國常用的工程項目建設管理模式可分為三種［4-5］：一是項目管理服務模式，即指工程項目管理單位接受業主委托，采用科學的管理思想、方法和手段，向業主提供咨詢服務。包括設計-招標-建筑（DBB）模式、項目管理（PM）模式、代理型CM模式等。二是項目承包服務模式，是指工程項目管理單位按照合同約定，將工程承包下來，但項目管理單位往往只負責項目的全過程管理，而將施工、設計等分包出去。包括建造-運營-移交（BOT）模式、項目管理承包（PMC）模式、風險型CM模式等。三是總承包和代建制，是國際通行的工程建設項目組織實施方式，也是我國建筑業發展的趨向［6］。其中總承包又可分為設計-施工總承包（DB）和設計-采購-施工總承包（EPC）兩種模式。不同工程項目管理模式的特點各不相同（見表1）。其中，代建制是指業主通過委托專業化的項目管理公司作為代建單位來割斷建設單位與使用單位利益關系的項目管理方式。總承包是指總承包企業從業主手中承包工程的勘察、設計、施工、試運行等綜合性任務的項目承包方式。這兩種廣泛運用的現代項目管理模式在許多方面還存在著差異。

表1 幾種常見項目管理模式的比較分析

2.1 單位性質不同

代建單位承擔工程建設階段項目法人的地位，擁有法人的權利并承擔相應的責任，屬于項目管理企業或咨詢企業的單位性質，提供工程顧問或咨詢服務。工程總承包企業的單位性質是承包商，實行對工程全過程或若干階段的承包，不具備項目法人地位，從而無法行使全部權利。

2.2 工作性質不同

代建制的工作性質為項目管理，是對建設費用的全程代管，其管理類型屬于業主方的項目管理，主要負責項目的投資管理和建設的組織實施。總承包的工作性質為工程承包，是對工程造價的整體承包，其管理類型屬于總承包方的項目管理，主要負責工程質量、工期和造價的實施。

2.3 單位要求不同

代建制對代建單位（管理方）的資金要求較低，但與總承包相比更偏重于對技術和管理的要求，同時還要求建設過程的資金運用對業主全部透明。總承包要求總承包商（實施方）的資金力量雄厚，且技術和協調能力強，與代建制相比工程建設實施對業主的透明度較小。

2.4 工作范圍不同

代建單位主要履行建設項目的招標和驗收、手續的辦理和報批、資金使用的上報和監管等多項管理職責，并不承擔任何工程實體的建設任務。總承包商的工作范圍要比代建制大，除為滿足業主要求和完成合同目標所產生的任何工作以外，還包括保證工程的完整、安全、可靠及有效運行所必需的全部工作。

2.5 責任風險不同

代建單位收取咨詢費、代建管理費和投資節余提成，風險來源于收益與賠償不均衡和制度風險兩方面，不承擔具體的工程風險。與代建單位相比，總承包商收取的是利潤空間很大的工程款，但承擔的風險也很大，除自然條件和不可抗力的風險由業主承擔外，其余的風險全部由總承包商承擔，且風險分配比較均衡。

3 代建制與醫院建設的關系分析

3.1 代建制是醫院建設的最佳選擇之一

長期以來，我國衛生建設項目管理模式比較單一，普遍實行的是醫院自建自用的分散管理模式，存在著投資超、工期拖、質量差等現象［7］。面對當今市場經濟體制，該模式已經越來越不能適應激烈的競爭形勢，必須對醫院建設項目管理方式進行體制創新和流程再造。作為一種新型工程項目管理模式，代建制具有決策科學、節省經費、監控有力、遏制腐敗等優勢，克服了傳統管理模式的種種不足，保證了工程的質量、工期、經費、安全，實現了管理隊伍的專業化、建設過程的規范化。據統計，代建工程管理費用比自建項目一般可以降低5％。另外，上海等一些大中城市在政府部門指導下設立的專業建設代理機構通過在一些醫院建設中試點推行取得了顯著效果，值得在醫院建設中推崇和應用。

3.2 醫院建設是代建制的適應項目之一

目前，代建制在國內非經營性政府投資中逐步推行，比較適合于資金來源可靠、技術與管理要求高、業主參與程度低的公益性工程項目，主要應用在一些重大公共建筑設施和市政工程項目，如地鐵、高速公路等，在醫院建設中部分也實行了代建制。十五規劃期間，上海市衛生系統批準實施代建制項目就達到25個。其原因在于：對于大多數醫院而言，不了解工程建設的制度和程序，缺少專業技術人員和管理經驗以及專業知識和技能。而且，醫院建設具有自身的特點和要求，必須在建筑的總體規劃和總體布局上反映病人的要求，展現自身的特色，并注重安全與節約，為病人營造舒適優美的環境。因此，我們必須積極探索代建制作為政府投資項目管理方式的改革，加快推進代建制在醫院建設中的應用。

圖1 代建管理組織結構體系

4 實行代建制應注意的幾個問題

雖然一些大城市在衛生基建工作中進行了代建制的探索和試點，但醫院建設在代建制建設領域仍處在探索發展階段，自身有諸多不完善的地方，需要在總結經驗的基礎上不斷完善，在出現的問題上給予正確引導，以下幾個問題值得關注。

4.1 建立組織體系，確保建設目標的順利實現

建立健全組織體系是項目管理目標得以實現的必要保證措施［7］。為更好地推進醫院建設實行代建制，必須發展代建市場，以公開招標的方式從代建單位的資本、資質、信譽、經驗以及專業水平等方面選擇代建單位，與醫院選派的基建管理人員一起組建項目管理組織體系，即籌建辦，并根據分工不同可設置項目工程部、財務部、設計部、招投標部、綜合辦公室等部門，負責組織醫院建設的全過程管理，確保醫院各項目建設順利實現。

4.2 劃分職責權利，明確代建各方的主體地位

代建制在我國至今尚未建立一個統一完善的管理辦法，各地代建制的管理職權劃分也不盡相同。另外，代建單位的法律地位也沒有得到認可，與使用單位之間的責、權、利還不夠明確。因此，在醫院建設過程中，為實現“投資、建設、管理、使用”職能分離的目標，我們必須合理劃分投資人（政府部門）、代建人（代建單位）和使用人（醫療機構）的職責權利，從中明確代建各方的主體地位，發揮他們的積極性和主動性，保證工程質量和投資效益。在代建制中，各方的權責如下［8］：

4.2.1 政府部門。負責監督代建公司建設管理情況，檢查建設規模、內容、標準是否符合合同約定的內容，核撥工程建設資金，負責工程審價、編制及上報工程竣工決算，組織或參與竣工驗收。

4.2.2 代建單位。負責對項目建設進行全方位、全權制、全責制的管理，對項目的投資、質量、工期進行專業化控制與管理，并接受投資方和使用方的監管，確保項目建設按合同要求順利實施。

4.2.3 醫療機構。負責在項目方案設計階段提出有關建設工程的具體要求和具體指標的意見與建議，并監督代建單位的行為，組織參與工程驗收和移交，負責建筑物的使用和維護。

4.3 完善規章制度，保證代建任務的正常實施

各項規章制度是完成代建任務的保障。但是，在代建制管理方式中，由于參與人員較多，工程建設復雜，代建各方的地位和職權在實際工作中難以完成落實，客觀上也存在著許多不足和矛盾，完善規制已成當務之急。我們必須擁有一整套可供操作的規章制度，以保證醫院建設規范有序地實施。代建項目可操作的主要規章制度有［7］：

4.3.1 招標管理制度。工程招標及設備材料招標制度是遵循公開、公平、公正的原則，選擇最適合作單位，維護項目利益，保證項目質量的一項管理制度。

4.3.2 財務管理制度。財務管理制度是為了加強投資控制，使投資資金得以統籌安排，提高資金使用效益，合理使用支付管理費及其它費用的一項規章制度。

4.3.3 驗收移交制度。竣工驗收移交制度是規范醫院基本建設工程項目竣工驗收、移交工作，做好監督管理，確保驗收質量、交付時限的操作規程。

4.3.4 廉政自律制度。廉政自律制度是為加強工程建設中的廉政建設，規范工程建設中的各項活動，防止管理人員腐敗而制定的行為標準。

［1］于宗河.當前我國醫院建設與管理面臨的形勢［J］.中國醫院建設筑與裝備，2007，（1）：8-11.

［2］劉小虎.醫院建筑工程管理新模式［J］.中國醫院建筑與裝備，2007，（6）：8-13.

［3］姚蓁.“代建制”模式的實踐和思考［J］.中國醫院建筑與裝備，2007，（8）：42-45.

［4］姜早龍，季同月，鄧錦麗.常用工程項目管理模式分類探討［J］.建筑技術開發，2005，（1）：85-87.

［5］何棟梁，成彥惠.工程項目管理模式探析［J］.山西科技，2008，（2）：28-30.

［6］王紅艷.淺談工程代建制與工程總承包［J］.甘肅科技，2008，（5）：106-108.

［7］張建忠.醫院基本建設工程實行“代建制”的現狀與思考［J］.中國醫院建筑與裝備，2007，（5）：32-47.

［8］郭永瑾.醫院基本建設代建制的若干思考［J］.中國衛生資源，2005，（5）：197-198.

連斌：第二軍醫大學附屬東方肝膽外科醫院副院長、教授。

E-mail：lb801@163.com