關于強化水利建設項目招投標監督工作的思考

□藺桃李

自《中華人民共和國招投標法》頒布實施后，各地加強了對招投標工作的管理。經過大膽實踐探索，招投標工作逐步邁入了規范化軌道。近幾年來，全國水利系統認真貫徹落實《招投標法》，在招投標工作中做了許多開創性工作，也取得了很大的成績。但是，隨著形勢的發展變化，招投標過程中也暴露出一些新情況、新問題，產生了一些負面影響，影響和阻礙了招投標工作的健康發展。因此，如何進一步規范水利工程招投標，維護公平競爭，保障招投標雙方的合法權益和社會公共利益，是一個亟待解決的新課題。

一、水利工程項目招投標活動的現狀和存在的問題

水利建設項目多為公益性工程，水利工程建設項目的立項和實施是在國家和地方政府計劃控制下進行的。各類工程項目，特別是大中型項目都要經主管部門和計劃部門審批，并要接受主管部門、計劃部門、紀檢監察部門的監督。投標單位必須具備承擔招標項目的能力、相應的專業技術水平和良好的資信。

應該說，水利系統各級領導干部都十分重視水利工程中的招投標工作，并積極采取措施規范招投標活動程序，加強對水利工程建設項目招投標工作的監督和管理，堅持了公開、公平、公正的原則，控制了建設成本，強化了安全責任，保證了工程質量，維護了市場秩序，從源頭上預防遏制了腐敗行為。招投標的屬性是競爭，核心是公平正義，取向是選擇最優，質量與價格并重。目前，水利工程建設項目招投標工作正向縱深發展，但在經濟利益的驅動下，個別地方也出現了不公平競爭的現象，招投標工作的屬性被扭曲，從中曝露出一些不容忽視的問題。

(一)借掛資質“虛假中標”，違規分包轉包。在招投標過程中，有些施工單位本不具備要求的施工資質和能力，但為承攬工程，就通過社會關系和上交管理費等方式，借、租、買用他人資質或掛靠高級別企業參與競標，中標后再倒手轉包，或者未經招標人同意就把工程分包出去。這種謀利行為使工程每倒手一次，實際用于該建設工程的資金就會減少一部分。而幾經轉手后，招標單位對最終真正的施工單位的資信和能力已失去有效的監控，使工程質量難以得到保證，造成嚴重的安全隱患。

(二)千方百計賄賂，招、評標人偏袒。評標是招投標工作最關鍵的環節。在上級行業行政主管部門的管理工作中，雖然也建立了評委專家庫，但由于評委數量相對較少，即使是隨機抽取，也總是在有限的一部分人中選擇，再加上所屬系統的投標人平時就注意與專家庫的評委們建立關系，并施以小恩小惠聯絡感情，雙方有一種良好的感情基礎，投、評標人很容易產生“心靈相通”，評委們也很容易產生偏袒傾向。如在某水庫消險加固的招投標中，某行政主管部門要求到其指定的所屬招標辦專家庫抽取評委，但在評標結果出來后，有一個評委公然與招標單位爭吵，強烈推薦本系統某未中標單位承擔施工任務。當然，此事最終被招標單位嚴辭拒絕。由此可見，不管評標、定標細則怎樣嚴密，有些評標人總會存在本位主義或私心，以感情因素代替原則底線，難以做到公正評標、科學評標。

(三)資格審查不嚴，評標嚴重違反規定。在招標投標活動中，個別法人單位存在嚴重違反國家《招投標法》和國家七部委聯合頒發的《工程建設項目招投標辦法》的規定的行為，主要表現在：一是未按規定進行資格審查，如不審查投標人資格和資質原始證件，讓一些不符合競標條件的施工隊伍報名、購招標文件，參加競標。二是評委違規評標，如有的評委評標不堅持原則，評標帶有傾向性，對意向性投標人平分偏高；不指定評委復查有關資格、資質原件，致使出現個別不具備資質的單位私刻公章、偽造投標書而中標的現象。

二、建設項目招投標監督缺失的主要表現

招投標活動是一項嚴肅的法律活動。它既是一項程序性的法律活動，又是一項實體性的法律活動。從招標信息的發布、招標文件的編制，到開標、評標、中標，再到簽訂合同、履行合同，這是一個鏈條式的環環相扣的過程。作為紀檢監察部門，其監督絕不是針對某個環節或某些環節的監督，而應該是對整個招投標過程的跟蹤監督，使招投標活動成為陽光下正常的市場經濟活動，而不是單個部門、單個人的行為。然而在實際操作中，工程招投標過程中的監督往往淪為一種形式上的監督，紀檢監察部門成為了相關職能部門潛在的責任分擔者。如在近年的一次招投標工作中，名義上是由項目單位作為招標單位，而實際上其上級行政主管部門早已給招標單位規定好了招標代理公司，并指定了開標和評標地點。因在實際監督中名義招標方已經失去了自主權和控制權，而出現問題后上級部門又不承擔任何責任，后果只能由名義上的招標人負責。監督缺失的因素主要表現有：

(一)沒有具體統一的可執行的監督實施細則。職責不清，監督流于形式，常常使得監督人員無從下手。1999年頒布的《中華人民共和國招投標法》第七條規定：“招投標活動及其當事人應當接受法律監督。依法查處招投標活動中的違法行為。對招投標活動的行政監督及相關部門的具體職能劃分，由國務院規定?！边@一條只是對招投標活動的監督作了原則上的規定，缺乏可操作性。

(二)法規上監督、監察的規定存在矛盾。2001年水利部頒布的《水利工程建設項目施工招投標管理規定》第五條規定：水利部是全國水利工程建設項目招投標活動的行政監督與管理部門。其主要職責第三款規定：受理有關水利工程建設項目招投標活動的投訴，依法查處招投標活動中違法違規行為。2006年由監察部駐水利部監察局頒布的《水利工程建設項目招投標行政監察暫行規定》第二條規定：本規定所稱水利工程建設項目招投標行政監察是指水利行政監察部門依法對行政監察對象在水利工程建設項目招投標活動中遵守招投標有關法律、法規和規章制度情況的監督檢查，以及對違法違紀行為的調查處理。而按照有關規定，招標投標行政監察工作不得替代招投標行政監督工作。2001年的《水利工程招投標管理規定》規定：由水行政部門受理和依法查處水利工程招投標活動中的違法違規行為。2006年的《水利行政監察暫行規定》規定：水行政監察部門依法監督檢查，以及對違法違紀行為進行調查處理。其中明確規定了招投標行政監察工作不得替代招投標行政監督工作。

因法規規定的監督、監察部門職能界限不清，機構職能重復和沖突，導致行政監督和行政監察兩個機構在履行同一職能。由于權職不明，所以在實際執行中難免存在扯皮現象。如有些來自行政監督部門的人，名義上是以監督人員的身份參與監督，而實際上是不交手機、不聽勸阻、不簽字的“三不”人員，他們在應保密的評標室不交手機，大聲喧嘩，和外界照常通話保持通訊聯絡；個別檢察院、紀檢部門的人員在評標現場不聽勸阻，帶頭違反評標紀律，評標結束時又不簽字就迅速離開評標室，他們實際上只在評標會上走監督的形式，而不負監督的責任。個別來自行政權力部門的行政監督人員，他們高高在上，名義上是以監督人員的身份出現，實際上是在帶頭做違規的行為。

(三)監察工作不能全面深入地落實是整個招投標工作潛在的隱患。一是紀檢監察部門介入招投標過程的時間環節存在缺陷。當一項招投標活動從機關職能部門傳遞到紀檢監察部門時，此項招投標活動實際上已經開始。實踐中通常是在評標階段紀檢監察部門才真正開始介入監督，而監督也僅僅是停留在評標階段上。由于紀檢監察部門掌握的招標活動的信息滯后，信息反饋不及時，以及只對招標的中間環節進行監察，這就有可能使得招標人員避開監察人員的監察，在事前或事后進行違法違規操作。二是紀檢監察部門介入招投標活動的程度受限。個別單位的招投標活動，如招標信息的發布、評標專家的抽取、合同的簽訂，甚至合同的履行和工程竣工驗收等，全由相關部門一手操辦，當招標程序運行到某一階段時才邀請紀檢監察人員參與。在有的招標活動中，甚至存在壓制紀檢監察部門依法履行職責的違法違規行為。由于紀檢監察部門對招投標活動的介入程度有限，以及在關鍵的環節上缺少必要的話語權，致使紀檢監察部門對招投標活動的監督監察工作難以有效落實。

(四)紀檢監察部門干部的業務素質有待提高。從思想政治方面講，水利部門的紀檢監察人員總體素質是過硬的。但也存在人員配備不合理、業務不熟悉、專業不對口的情況。由于招投標過程中涉及的法律法規較多，涉及的水利工程技術規范專業性很強，而紀檢監察人員的相關知識又存在欠缺，這就會給權力尋租者以可乘之機。有的紀檢監察人員不懂招標文件的技術性標準和業務要求，在評標的時候只能聽任評委的說法，起不到監察的作用，也達不到應有的監察效果。

三、加強水利工程項目招投標工作的思考

水利工程項目招投標活動如果存在問題，其危害性極大，這會為腐敗現象的滋生蔓延提供土壤和條件，嚴重影響水利工程建設工作的健康發展，影響水利工程的質量，給國家和人民的生命財產造成無法彌補的損失。為了規范水利工程招投標活動，確保國家利益、社會公共利益和招投標活動當事人的合法權益，提高水利工程的經濟效益，保證工程質量，針對水利項目招投標活動中出現的問題，必須采取切實措施加以解決。

思考一： 修訂完善相關招投標法規的實施細則。要依據國家招投標大法并結合本行業特點盡快修訂完善相關的實施細則。國家水行政主管部門應當出臺配套性制度，形成一個科學、完整、嚴密、便于操作、強化管理的法規制度體系。這個法規體系要明確招投標工作中監督和監察部門的職能，有效防止暗箱操作、私下交易現象的發生，真正實現公平競爭原則；法規體系要有很強的剛性，對違法違規者的處理要明確具體，要以嚴厲的法規與制度來保證招投標的公平正義。

思考二：建立規范的流程提高招投標工作質量。招投標活動是一項系統工程，事前要規范運作，事中要抓跟蹤設防，事后應拓展監管，形成全方位的跟蹤監督，把握監督對象、監督主體，改進監督方法，注重監督實效。重點是嚴把“六關”。

一是嚴把立項標準關，實行公開招投標制。凡是達到招投標標準的工程建設項目必須實行招投標。對于肢解工程、少報多建、違背法規邀標議標和其他規避招投標法規的行為，必須對業主或施工單位分別實行經濟處罰，并將不良行為記錄納入信用檔案。

二是嚴把資質管理關，實行“六項”制度。為有效解決資質非法掛靠這一問題，必須堅持“六項”制度。其一，公示備案制。在資質的評審、發證、管理、監督等環節上出臺治本的制度，并在網上公布信息，將資質持有者、公司業績、信用等級、項目經理等情況逐一公開公示，并在相關部門實行備案管理，便于查證。其二，身份證制。投標人的營業執照、資質證書和項目經理資質等級證書等必須完全一致，否則不予投標。其三，招標保證金制。投標人的保證金必須使用銀行匯票或轉賬支票，并嚴格要求從本單位基本賬戶匯出，對采用現金等其他結算方式的，一律拒收投標書。其四，押證施工制。開標時，要求項目經理必須到場，并在評標時隨時接受評標委員會的質詢；中標后，項目業主要在中標人提供投標文件承諾的相關人員執業資格證書原件后才能簽訂合同，相關資格證書在該工程竣工驗收合格后退還。其五，事后監管制。中標項目經理必須到現場組織施工，項目業主和招標代理機構必須將本條規定寫入招標文件，嚴禁轉包和分包。無法定事由和未經行政主管部門批準，項目業主不得同意中標人變更項目經理、項目總監和主要工程技術負責人。凡招標文件未明確可以分包的，項目業主不得同意中標人進行任何形式的分包，更不得強迫中標人分包。中標人派駐施工現場的項目經理、項目總監、主要工程技術負責人與招標文件承諾不符的，視為轉包，并作為不良記錄，根據有關規定限制其市場準入。其六，動態監督制。嚴禁轉借或售賣資質。違規者一經查實，要將當事人雙方列入“黑名單”；連續兩次違規者按不低于5萬元或以售賣價的雙倍處罰雙方當事人，以至吊銷其資質，并及時將變化情況在網絡上公開公示。

三是嚴把報名關。報名時，要認真審查施工企業狀況、資質等級、在建工程情況、獲獎情況、項目經理情況、財務狀況和誠信等資料，以便有效遏制掛靠等違規行為。

四是嚴把評審關。要建立國家、省、市(地)、縣(區)資源共享的水利水電工程評委專家庫，以解決本地評委資源不足的問題。要根據建設項目投資大小、工程繁簡、技術含量高低、評標方法難易來隨機抽取評委。凡投資額度較小的項目，應在本地招投標；達到一定標準的項目，則應上管一級，實行異地招投標。

五是嚴把合同簽訂關。要嚴格按照招投標文件簽訂合同，在工程質量、資金結算等方面明確雙方責任，防止“陰陽合同”，保證工程質量。

六是嚴把監管關。監管工作中，要防止出現前期管得緊后期管得松的現象的發生，防止出現監管“真空”地帶。招投標活動中的監管和紀檢監察部門之間應相互配合，開展聯合執法檢查，嚴厲查處規避招投標、借假資質、中標后更換項目負責人、轉包分包、隨意變更合同、任意變更工程量或材料等違法違紀行為，維護招投標工作的嚴肅性和權威性。

思考三：要強化對水利工程招投標工作的監督?！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力”，“沒有監督的權力是腐敗的根源”。權力沒有被監督就容易被濫用，沒有對權力的制衡就難以達到監督的目的。因此，在招投標方面，職能部門與紀檢監察部門之間要進行合理的權力分配，二者之間的權力要有合理的制衡，并做到權責明確。水利行業紀檢監察部門應對水利工程項目建設招投標工作進行全過程跟蹤監督，其中包括程序合法性的監督和內容合法性的監督?？蓪⒈O督工作分為事前監督、事中監督和事后監督三個階段。事前監督即招標階段的監督。包括招標文件的審核備案和招標公告的發布。招標單位和代理機構編制的招標文件必須符合法律法規和規范性、公平性及明確性的要求。事中監督即開標過程中的監督。包括主體的管理和行為的監督。主體管理表現在評標專家的抽取上。這項工作不能由負責招標工作的職能部門掌握，更不能由地方政府的個別官員說了算，應當由紀檢監察部門抽取，而且要必須保證抽取的隨機性和專家的保密性。要最大限度地縮短專家抽取階段和開評標階段在時間上的間隔。行為的監督主要是評標過程中的監督及中標信息的發布。在評標前由紀檢監察人員首先公布評標紀律，并要求專家要嚴格按照招標文件規定的評標標準和方法進行評標，盡可能地限制評標過程中人為因素的影響，保證評標過程的公平公正。專家推薦的中標候選人確定后，負責招投標的職能部門應及時在相關媒體上發布中標公告，并附紀檢監察部門的舉報電話。事后監督即中標后履行合同階段的監督。監督的主要依據是《合同法》第94條與《招投標法》第46條的相關規定。

思考四：要加強對紀檢監察工作人員的業務培訓，提高行政監督人員的思想素質。紀檢監察部門人員配備要合理，業務素質要進一步提高。招投標活動是一項法律性活動，也是一項技術性活動。紀檢監察部門作為一個特殊的部門，其特殊性要求其人員配備必需合理，既要有懂法律方面的人員，也要有懂經濟、技術方面的人員。同時，還必須注意加強對紀檢監察人員的業務素質和業務技能的培訓。有關業務主管部門應對紀檢監察人員經常開展招投標方面的法律法規等業務知識培訓，不斷提高紀檢監察人員的招投標法規業務知識和能力水平。只有這樣，紀檢監察人員才能在招投標過程中更好地履行監督職責。有關行政部門應加強對機關干部的政治思想教育，不斷提高他們的服務意識；加強對他們的思想作風教育，增強他們依法行政的觀念；加強對他們的法制教育，讓他們以實際行動帶頭執行各項法規制度，樹立機關工作人員的良好形象，不做給國家公務人員臉上抹黑的事。

思考五：加大執法監察力度，用法律制度規范水利工程項目招投標行為。紀檢監察部門要按照法律法規，堅持依法監督、依規監督，主動監督、自覺監督。紀檢監察機關應針對建設工程領域容易滋生腐敗的特點，進一步加大懲處力度，堅持標本兼治、綜合治理的方針，探索新規律，研究新舉措，將水利工程招投標作為一個突出的紀檢監察重點和查案重點。要充分利用執法監察、專項檢查、財務審計、質量跟蹤和群眾舉報等多種手段，及時查找管理和監管的薄弱環節。凡發現建設單位招投標有走過場、弄虛作假、索賄受賄、營私舞弊等行為，施工單位有行賄、欺詐、串標、圍標、陪標和違法分包轉包等行為，都要依紀依法嚴肅查處。

四、依照行政權力運行制度，推進水利工程項目招投標權力運行制度建設

行政權力運行制度是我黨開展反腐敗斗爭的成功經驗，是推動經濟社會科學發展的有力保障，也是對現有制度進行完善的需要。因此，我們應參照行政權力運行制度規范地方上的水利工程項目招投標權力運行制度建設，制定符合地方實際的水利工程項目招投標制度。具體思路是：

(一)責任單位：項目法人單位。

(二)責任人：分管處長、副處長、承辦人(主辦人A角，協辦人B角)。

(三)權力行使依據：《中華人民共和國招投標法》、國家七部委聯合頒發的《工程建設項目施工招標投標辦法》、《水利工程建設項目施工招投標管理規定》。

(四)必備條件：市級及市級以上政府投資部門審批的可行性研究報告或核準的項目、資金來源和進賬依據、施工設計圖紙、行政許可批復以及其他有關建設文件。

(五)需申報的材料：招標代理公司的營業執照、法人資格證明、投標人的身份證、營業執照、法人資質證書、業績、信譽、獎懲等材料。提交的材料要真實、齊全、規范。承辦人對提交的材料要認真審核，必要時要到實地審核。承辦人要對材料的真實性負責，并簽字存檔。

(六)辦理程序：1.項目法人單位的招標辦向分管局長提出招標代理公司申請，由主管負責人提交局長辦公會討論同意后交送招標辦承辦。2.由承辦人按局長辦公會批示的意見，通知招標代理公司并共同依法研究招投標文件的細節工作。承辦人將招投標文件初稿報局長辦公會討論同意后，在規定的媒體上發布招投標公告。3.投標資格預審。由承辦人和代理招標公司按照招標文件規定共同負責審查投標人的企業法人營業執照、施工資質等級證書、安全生產許可證、企業近年業績信譽、合同、中標通知書證件原件，經審查符合要求后，方可準入。4.開標前的準備。將擬邀請的紀檢監察、建設、財政、財務、規劃等有關部門參加監督開標的人員名單報招標領導小組同意后實施。要明確評標專家抽取人回避制度，同時依法明確抽取經濟標、技術標和合同標專家的人員比例。5.開標。由招標代理公司指定專人主持開標會，邀請有關人員參加開標。紀檢監察部門要依法監督其招投標的情況，并當場處理違反招投標文件規定的有關問題。6.評標。由紀檢監察人員宣布和執行評標紀律，按照招標文件公正評標。7.公示。要將經評標后的中標單位在原招標媒體上公示。8.簽訂合同。要按照招標文件規定簽訂中標施工合同。9.工程竣工驗收。水利工程建設項目竣工后，要依據國家相關法規及時組織工程驗收。

(七)監督檢查：1.建立完善的辦務會制度，辦務會內分工實行A B角，每個辦事環節經辦人都要簽名，辦務會全程記錄辦理過程，并將相關資料歸檔保存。2.辦務會要對本制度的執行情況進行經常性的自檢自查。3.水務局紀檢監察部門要對本制度的執行情況進行監督檢查，每半年至少要檢查一次。4.通過公示的形式接受社會監督。5.接受黨委黨風巡視員、行風監督員以及人大、政協等方面的監督檢查。6.當地紀檢監察部門要對本制度的執行情況進行全面的監督檢查。

(八)責任追究：1.過錯責任追究內容。行政審批人員在行使職權過程中，有下列過錯情形之一的，必須追究責任：符合條件不受理投標的；不符合投標條件準予投標的；違反程序作出決定的；不按照法定期限辦理的；濫用職權、玩忽職守的；利用職務之便索取或者收受他人財物的；私自泄露招投標單位有關信息的；其他過錯行為。2.責任主體認定。工作人員在審查中，故意違規、違法辦理或者因過失造成嚴重后果的，按以下條款確定責任：承辦人故意違規、違法的，由承辦人承擔責任；二人以上共同行使職權造成過錯的，主辦人承擔主要責任，協辦人承擔次要責任，共同主辦共同承擔全部責任；經集體討論決定的行為導致過錯的，主要負責人為責任人；審批行為經有關領導批準出現錯誤的，應追究批準人的領導責任。3.追究形式。處級以下(含處級)有關責任人違反本制度規定，情節較輕的，由局紀檢監察部門責令改正，進行誡勉談話或通報批評；情節嚴重的，報局黨委批準，依法給予處分，并調離現有崗位，一年以內不得從事與該崗位性質相同或相近的工作；副局長以上有關責任人違反本制度的，視情節與性質，由上級紀檢監察部門依據有關規定提出處理意見，并報上級紀委討論決定；上述責任人違反本制度規定構成犯罪的，移交司法機關處理。