中國港口資源整合的現狀、問題與對策

一、港口資源整合的概況與現狀

港口資源整合事關我國國民經濟健康運行和區域物流科學配置的大局，是當前一個眾所矚目的熱點問題。回顧歷史，港口資源整合由來已久。從世界范圍看，早在1921年4月30日，經美國國會批準，紐約和新澤西兩州政府就聯合組建了于1972年才正式定名的紐約與新澤西港口事務管理局。本世紀以來，德國的漢堡港與不萊梅港，加拿大的溫哥華港與鄰近的納奈莫和羅伯茨港，丹麥的哥本哈根港和瑞典的馬爾默港，日本的東京、橫濱、川崎三港以及大阪、神戶、尼崎西宮蘆三港，韓國釜山港與光陽港等，也都加入了港口資源整合的行列。

從國內看，1997年，經國務院批準，交通部和江蘇、浙江、上海兩省一市聯合組建了上海組合港領導小組及其辦公室，專門協調上海國際航運中心南北兩翼港口群的整合問題；2003年5月，蘇州港口管理委員會成立，將太倉、常熟、張家港三港組合成蘇州港。2005年，國家發改委和交通部下發了長江三角洲、珠江三角洲、渤海灣三區域沿海港口建設規劃；在此之后，通過行政調控和產權連接等途徑，港口資源整合的步伐明顯加快。例如，2005年，青島和威海兩港共同投資設立了威海青威集裝箱碼頭有限公司；上海港實施“長江戰略”，通過參股的方式分別和武漢、南京、重慶、九江等港進行資源整合。2006年，國家發改委和交通部又下發《全國沿海港口布局規劃》，提出建設環渤海、長三角、東南沿海、珠三角和西南沿海五大港口群的總體架構；是年，寧波、舟山兩港合并成立了寧波－舟山港管理委員會；廈門和漳州兩市所管轄的8個港區成立了新的廈門港口管理局；煙臺和龍口兩港的港區整合重組煙臺港務集團。2007年，廣西的防城、慶州和北海三港成立了廣西北部灣國際港務集團；青島和日照合資共同經營日照港集裝箱碼頭；2008年大連港和錦州港組建了共同開發錦州港西部海域的合資公司。2009年，青島、煙臺、日照三港簽署戰略合作框架協議，聯合建設以青島港為龍頭、以日照和煙臺為兩翼的東北亞國際航運中心；秦皇島、曹妃甸、黃驊三港聯合組建了河北港口集團有限公司。

目前，國內港口資源整合仍呈繼續發展之勢。據悉，遼寧省正在研建以大連、營口兩港為核心，以丹東、錦州、盤錦、葫蘆島等港為兩翼的遼寧港口集團，安徽、福建等地也在考慮新的港口整合動作。

綜觀國內的港口資源整合態勢，可大略歸納為三大模式：一是政府調控型，如蘇州港、寧波—舟山港、煙臺港、河北港口集團等，其特點是由政府出面，將其行政轄區內的相關港口重組整合在一起；二是產權紐帶型，如上海港與長江諸港、大連港與錦州港、青島港與威海港等，其特點是由相關港口企業通過收購或參股的渠道聯合組建港口合資企業；三是戰略合作型，如青島、煙臺、日照三大港等，其特點是由相關港口企業以資源共享、業務合作等方式訂立戰略聯盟。當然，這三種模式在當前中國國情下都離不開政府的主導或支持，不過是有的在前面直接出面，有的在背后間接助推。

應該指出，上述港口資源整合事出有因。因為自2003年實施港口法、將所有港口下放地方管理后，各港所在城市無不高舉“以港興市”的大旗，在港口的規劃和建設上大做文章，小港要建中港，中港要建大港，大港要建國際航運中心核心港，彼此你追我趕，各不相讓，港口重復投資加劇，同一經濟腹地諸港并存和港口功能同質化的現象屢見不鮮，港口投資效益下降，港口之間無序競爭愈演愈烈。

針對這種狀況，從中央到地方的各級政府管理部門開始注意并實施對港口資源的整合。這在一定程度上體現了國家所制定的“全國一盤棋，統籌規劃，合理布局，防止低水平重復建設”的建港原則，對于優化岸線配置、改善港口布局、增強港口投資與運營的效益是具有正面價值的。但與此同時，我們也必須看到在港口資源整合中還存在著這樣或那樣的問題，這些問題若不及時加以解決，就會使港口資源整合的良好初衷難以兌現。

二、港口整合存在的問題及其產生的原因

（一）存在的主要問題

1.重形式輕實質

港口資源整合旨在優化資源配置，達到一種資源投入最少、能量釋放最大的科學境界。然而，目前有部分的港口整合只是一種表面、形式、數量上的整合，而非本質、內涵和功能上的整合。這種在主要意義上僅對港口吞吐量和建設規模進行簡單疊加的港口“整合”，無論冠以何種名謂，均是“物理”性質而非“化學”性質的整合，對改善港口布局和資源結構缺乏實質性貢獻。整合前后的態勢基本一樣，各港依然相對獨立，各搞各的規劃，各搞各的建設，缺少應從現代物流和綜合運輸角度推進的資源配置專業化和系統化，難以落實有關行政管理部門所構想的統一規劃、統一管理的運行模式。

2.重競爭輕合作

由于主要是形式上和名義上的整合，因此，整合后的有些港口管理者和經營者仍然將“整合港”圈內的兄弟港視為某種競爭對手，一是爭核心地位，二是爭腹地貨源，三是爭投資額度，而在功能協調和資源匹配上則消極應對。

3.應該整合的難以整合

擁有同一腹地的港口特別是一些大港，從港口和經濟腹地之間及區域經濟和增長極之間的內在關系而論，應該是有主有副、功能協同、共成體系的。然而，從現有港口布局來看，在某些重要的經濟區域甚至被納入國家戰略的經濟區域中，由于行政區劃的制約，卻存在著兩個甚至多個實力相當、性質相同的港口群和泊位群，它們彼此各不相讓，以鄰為壑，分割腹地，平行發展，致使科學的港口物流體系失控，相關各港吞吐量均疲軟，效益不彰。而其上級主管部門對之也是調控乏力，聽之任之，致使國家科學合理的港口布局規劃難以實現。

4. 邊資源整合邊無序發展

在全國范圍進行港口資源整合的形式下，有些沿海臨江地區仍在銳意建港。有的在缺乏對區域物流的現實需求和發展趨勢進行科學研判的前提下，就要規劃建設一大批大型同質碼頭；有的在現有港口尚難以兌現設計通過能力的背景下，還在繼續規劃建設新的泊位，并美其名曰“超前建設”；有的想照搬個別境外地區在海灣內密集建港的落伍經驗，認為凡是有海有岸線的地方都應建設港口，絕對化理解“以港興市”的拉動效應。

（二）產生的原因

造成上述問題的原因，大體可從以下方面予以探討。

1.港口管理體制

從港口管理體制上說，主要是《港口法》頒布實施后，各地對之的理解出現某種偏差，該法所規定的中央、省、市三級行政管理模式，在實踐中被解讀為徹底下放地方，由港口所在地的政府實施管理，從而導致各港口（特別是大港口）的總體規劃實際上均出自港口所在城市政府之手，而各地市政府也難免從本市發展需要出發來規劃與建設港口。與之相對應的是，上一級的港口行政管理部門僅僅管理一些中、小型港口，致使《港口法》頒布的行政管理規范在實踐中發生倒置，無法嚴格實施和管理其所制定的港口布局規劃。

2.港口與所在城市及經濟腹地的關系

港口是城市發展的重要平臺，港口本身的建設及其前后波及效應對港口所在城市GDP的拉動以及勞動力就業的安排至關重要，因此，各城市為了取得發展業績和解決勞動力就業，紛紛制定“以港興市”戰略，在規劃和建設港口上大做文章。但“真理超越一步就會成為謬誤”，“興港興市”必須符合港口與經濟腹地的內在科學關系，不能也不宜將之絕對化。由于港口是一個公共服務大平臺，不僅要為所在城市服務，而且要為所在經濟區域服務；也由于某一特定經濟區域的經濟與物流的活動總量是有一定限度的，因此，如果沿海臨江地區凡是有岸線的城市都去“以港興市”，則該區域內港口難免會建設過度，港口運能無法消化，使投以巨資的港口都“吃不飽”，造成運營效率與效益低下，無序競爭加劇，國家稀有資源岸線以及國家資財嚴重浪費，港口與腹地經濟關系出現扭曲，綜合交通物流體系發生混亂。

3.港口規劃的審核、決策與問責機制

《港口法》規范了港口布局規劃和港口總體規劃的產生機制，但幾乎都是政府行為，缺乏專家和民意參與的決策機制，缺乏啟動港口規劃與建設的科學機制，缺乏對港口規劃實施后的長效問責機制。因此，各地的港口總體規劃基本上都由其所在城市的領導班子（特別是第一把手）的意志和判斷來決定，而其所需的建港資金也主要來源于國家與地方財政以及國有銀行的貸款。由于無須擔心今后的問責，因此港口規劃與建設的決策人往往會執著于眼前的戰術利益，著手于通過各種渠道使港口總體規劃納入或突破相關的港口布局規劃，對于借貸還債及建港效益之類后續問題則疏于考慮。

4.科學的港口評價指標體系

港口評價指標體系關系到港口建設決策者和經營人的業績評價和發展前途，對于港口的發展取向起著重大的誘導和制約作用。然而，目前我國尚缺乏一套科學、客觀、合理的港口評價指標體系。現行的港口排行榜及其所依托的評價指標體系注重港口的建設規模、實際貨物吞吐量或設計通過能力等，而輕視對港口的投資回報率、營運效率與效益、資源與環境影響程度等指標的考核。在這種評價指標體系下，各港口及其所在城市無不把泊位的數量或技術指標以及港口的吞吐量和通過能力放在“重中之重”的位置上。兩個、三個甚或更多的港口一旦整合，其新的吞吐量數據將暴升，港口排名也扶搖直上，這就難免出現所謂的“吞吐量組合港”，也就難免出現形式上的整合和實質上的游離。

三、優化港口資源整合的原則和建議

（一）整合原則

港口是國民經濟運行和發展的基礎設施和公共平臺，港口資源特別是深水岸線資源是不可再生的稀缺資源；同時，港口建設還涉及土地、氣候、海洋、江河等重大環境要素，因此，必須堅持以科學發展觀為統領，從國民經濟發展的大局和港口可持續發展的高度，本著對國家和人民負責的精神，加強和優化港口資源的整合。

堅持以科學發展觀為統領，就是要以人為本，認識到建港的岸線和資產都是人民的資產，能否優化港口資源配置，使其能充分發揮作用與效益，涉及人民的根本利益，涉及當代和后代中華兒女的生存權和發展權。

堅持以科學發展觀為統領，就是要統籌兼顧、協同發展。不能單純地從本城本港出發，一定要從整個區域經濟和國家的利益出發，使港口資源整合不但造福于本鄉本土，更造福于廣大的經濟腹地。

堅持以科學發展觀為統領，就是要時刻想到港口的可持續發展，不能在當代人的手里把后代人要用的建港岸線全部用光；同時還要注意到，現在隨著產業的升級，今后一定時期通過港口的物流數量可能會降低，而質量可能會升高。這將使目前規劃和建設的港口面臨新的挑戰，因而必須科學規劃，著眼未來，留有余地。

（二）整合對策建議

（1）適度調整現有的港口管理體制。不僅要從港口規劃上還要從港口管理上建立從中央到地方的三級管理體制。對于納入國家戰略的國家級特大型港口，應采取由中央直接管理或以中央為主、地方為輔的管理模式，以有效協調和整合相關港口體系的資源配置；對省一級經濟發展有重要影響的大型港口，應由省一級政府進行管理；對于各地市縣級城市經濟發展有一定影響的中小型港口，則可由港口所在地政府進行管理。

（2）切實加強“組合港”和“整合港”的行政管理功能。目前，我們國內的“組合港”并無實質行政管理權限，僅是一種對組合港范圍內的岸線和碼頭規劃、建設和管理進行協調與平衡的協調機構；而“整合港”也是由上一級行政領導掛名牽頭的聯盟型松散機構，二者均缺乏對港口的人、財、物的具體管理職能，因此難免出現“組而不合”、“整而不合”的情況。鑒于此，為有效整合港口資源，似可參考紐約—新澤西組合港的模式，成立一個相對獨立的、從港口規劃到建設以及經營都有實質管理權的港務管理機構。建議可將上海組合港作為試點，因其成立時間較早，基礎較扎實，條件較充分，且影響較大。對于由上級行政部門牽頭的“整合港”，則應采取“地主港”模式，總體規劃、集中管理和分級經營，以改變目前整合港范圍內各行其是的分散態勢。

（3）建立港口規劃和建設的長效問責制。應在《港口法》或相關的行政法規中，明確制定對港口規劃和建設決策人的長效問責制，一旦在今后的一定時限內（比如10年左右）該港口的運行實踐證明對國家資產和環境保護構成重大損失時，應由其相關當事人（而不是機構或部門）承擔主要的法律責任。建立此種問責制，可令今天的港口規劃和建設更加客觀公正，符合科學規律。

（4）建立嚴格而科學的港口規劃審核機制與程序。建議借鑒香港港口建設的成功經驗，即只有港口的實際通過業績達到設計通過能力的70%時，才能啟動新一輪泊位規劃和建設的程序，以改變目前主觀隨意規劃和建設新泊位的粗放機制。同時，這類新泊位的規劃還必須有一個嚴格的審核程序，要切實加強能充分反映民意和專家意見的審核環節，做到科學論證在前，不能總是走先建設、后整合的老路。

（5）研究制定科學合理的港口評價指標體系。這里的重點是要突出港口建設和運行的經濟效益、投資回報率、環境影響度及其對所在城市和經濟腹地的綜合拉動能力與服務能力。

（6）港口資源整合要加強法制觀念。上述種種建議措施應盡可能訴諸法律法規，要通過法律法規來調整中央與地方、城市與港口、港口與港口、港口規劃與建設、經營之間的關系，明確規定各自的權利和義務，做到有法可依、執法必嚴、違法必究。