公私合作模式在城市軌道交通中的應用

鄭曉莉 陳 峰

(北京交通大學土木建筑工程學院,100044,北京∥第一作者,碩士研究生)

我國城市軌道交通的建設資金主要來自政府投資和政府擔保的銀行貸款。但是,面對我國城市軌道交通巨大的投資需求,光靠政府財政投資顯然是難以滿足的;而政府大量持續的發行國債或者借貸銀行資本,也并非長久之計,并且會增加我國的財政風險。因此,實現城市軌道交通建設項目融資渠道的多元化,特別是吸引國內外民營資本的進入,是加快我國城市軌道交通建設的必由之路。

目前,國際上較為流行的融資模式有BOT(Build-Operate-Transfer,建設-經營-移交)、ABS(Asset-Backed-Security,資產擔保證券)、TOT(Transfer-Operate-Transfer,移交-經營-移交)等幾種融資模式。從具體的運作情況來看,這些模式都存在缺乏協調機制、風險分配不合理、前期工作中缺少共同參與以及限制了先進技術的采用等諸多問題。目前國際融資領域內新興的公私合作(Public-Private Partnership,簡為PPP)模式,克服了上述融資模式的缺陷,滿足了公共部門與私營部門的多方需要,特別適合應用于我國城市軌道交通建設。

1 城市軌道交通產品定位和經濟特征

1.1 城市軌道交通的產品定位

城市軌道交通具有部分公共產品和私人產品的特性,更傾向于公共產品,屬于準公共產品。公共產品的公益性表現在:軌道交通運輸在消費上具有一定程度的非競爭性,市民可同時享受由于地鐵等開通而帶來的城市擁堵減少、空氣環境改善所帶來的好處;票價彈性較小。私人產品的盈利性表現在:軌道交通運輸是可分割的,每個人都可以買票消費;城市軌道交通運輸還具有一定的排他性,采取售票準入的方式限制客流。

現代經濟學的公共產品理論表明,準公共產品既可以由政府直接提供,也可以在政府給予補助的條件下由私人部門通過市場提供。

1.2 城市軌道交通的主要經濟特征

城市軌道交通是重要的城市基礎設施,具有以下幾個明顯的經濟特征。

1)城市軌道交通建設能帶動沿線土地升值,促使沿線房地產、商業等行業的加速發展,增加城市的社會經濟福利,帶來巨大的正的外部效應。

2)城市軌道交通具有明顯的規模經濟特征,其發揮的作用以路網規模為前提;路網覆蓋面越大,客流量就越大,商業價值也越大,效率也越高,收益也就越多。

3)城市軌道交通具有獨特的產品周期,可分為項目建設期、成長期和成熟期。隨著客流逐步穩定,網絡化基本形成,其規模效益增強,最終產生收益。

基于城市軌道交通的準公共產品定位及其經濟特征,政府通常要參與城市軌道交通的投融資和經營活動,采取多種轉移支付政策手段,把外部性效益內部化,建立項目投資、運營所需的穩定的資金來源,實現項目的現金流基本平衡。PPP模式就是一個較好的選擇。

2 PPP融資模式概述

PPP模式,即公共部門與私人企業合作模式,是基于城市軌道交通準公共產品的經濟特點,在投資上政府負責公益性部分的投資,社會投資者負責盈利性部分的投資并負責運營管理,并要建立適度競爭機制;同時,政府部門通過采取針對性、契約化監管方式確保項目的持久性、安全性、公益性,為公眾提供最優質的公共產品服務。

PPP模式主要運作思路如圖1所示。具體的運作模式一般是政府、企業基于某個項目而形成以雙贏或多贏為理念的相互合作形式,項目的參與各方經重新整合,組成戰略聯盟。這種模式既協調了參與各方的不同目標,也可以使參與各方達到同預期單獨行動相比更為有利的結果;參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的,從而實現社會效益最大化。

圖1 PPP模式的主要運作思路

基于城市軌道交通的準公共產品定位及其經濟特征,在城市軌道交通建設中采用PPP模式具有以下優勢:有利于轉換政府職能,減輕財政負擔;有利于降低風險,較好地保障國家、民營企業、銀行及消費者等各方的利益;有利于縮短前期工作周期,使項目費用降低;有利于促進投資主體的多元化;政府通過稅收優惠、貸款擔保等補償措施,能在一定程度上保證城市軌道交通的盈利能力。

3 城市軌道交通PPP模式應用案例分析

作為一種新型投融資模式,PPP模式還處于一個不斷摸索和研究的階段。目前PPP項目在英國、日本、葡萄牙、中國等國家的城市軌道交通建設中都有不同程度的嘗試。

3.1 應用案例

倫敦地鐵由國營倫敦地鐵公司(簡稱LUL)擁有并運營,由于長期的投資不足導致地鐵系統產生許多不穩定因素。為扭轉地鐵投資嚴重不足的局面,政府認為完全的私有化不是解決這一問題的最佳方法,而傾向于以公私合作的方式對整個地鐵系統進行升級改造。經過4年多的論證和試行,LUL最終將地鐵系統的維護工作和基礎設施供給以30年特許經營權的方式轉給了3個基礎設施公司。運營和票務依然由倫敦地鐵公司控制。基礎設施公司的回報由固定支付和業績支付兩部分組成,具體的運作模式如圖2所示。

北京地鐵4號線是我國城市軌道交通行業中第一個正式批復實施的特許經營項目,是國內第一個利用外資、引入非政府(及其代理)機構運作的地鐵項目,總投資約153億元。按建設責任主體劃分,北京地鐵4號線全部建設內容可劃分為A、B兩部分。其運作模式及思路如圖3及表1所示。

3.2 經驗總結

倫敦地鐵PPP模式在其結構中內嵌了一個定期審核機制,使簽約各方在PPP模式框架內每7.5年重新約定合約條款。為確保合約重新審核的獨立性和權威性,倫敦地鐵PPP模式中設計了專門的仲裁機制和仲裁者,以幫助合作各方建立信任關系,保證合約的有效執行。其中,仲裁者對于PPP協議的有關問題要提供合理和及時的指導和指令,并與簽署PPP協議的各方進行建設性的合作,達成以安全、有效和經濟的方式向社會公眾提供地鐵服務的PPP運作主要目標。

以特許經營方式運作的北京地鐵4號線,是城市基礎設施領域投融資體制改革的重要創新。在其協議中,明確了政府、投資者和特許公司在項目投資-建設-運營各環節的權利和義務,有利于克服現有體制下資本金不到位、運營過度依賴補貼等弊端,使地鐵項目的投資、建設和運營各環節有機結合。

圖2 倫敦地鐵PPP模式示意圖

圖3 北京地鐵4號線PPP項目結構示意圖

表1 北京地鐵4號線PPP模式運作思路小結

城市軌道交通的特許經營期一般設計得比較長,簽約時無法預見到未來所有可能發生的事情。倫敦地鐵PPP模式中的仲裁機制,使PPP模式具有彈性,有利于協調簽約各方的利益關系,為合約的有效執行提供了制度保障。雖然國情不同,PPP運作方式存在多元化,但是,倫敦地鐵PPP模式中仲裁機制設計的思想和原理還是值得北京地鐵借鑒的。

4 實現PPP融資模式的政策建議

在城市軌道交通建設中運用PPP模式有利于解決建設資金短缺的問題,具有很好的應用前景。但由于PPP模式在中國還是一種新興的融資模式,即使在全世界的城市軌道交通項目中實施PPP模式的案例也不多,還需要在實踐中不斷完善。PPP模式在我國應用中應注意以下幾點。

1)PPP項目及其合作伙伴的選擇。由于PPP項目周期較長,選擇項目時應考慮到當地政府的財力情況以及居民整體收入水平。項目一旦確立,政府進行招投標工作時,不僅要考慮到投資方的資金投入量,還要將項目施工以及運營過程的實施情況予以考慮,鼓勵國內外有實力的企業積極參與合作,朝著最有效投資、最利于實現高質量服務水平的方向進行磋商談判。

2)政府角色的轉換。實施PPP模式,政府不再是直接的經營者,政府的角色要轉向合作、監督和管理,要劃清政府監管職能與市場主體之間的責權關系。

3)合理的風險分擔結構。在設計風險分擔結構時要考慮項目方案的吸引力,一個合理的風險分擔結構是一個項目方案是否具有吸引力的關鍵。通常可根據各方獲利多少的原則考慮相應承擔的風險,使項目參與的各方包括政府部門、民營公司、貸款銀行及其它投資人等都能夠接受。

4)完善的行業標準,健全的法律、法規。PPP模式的內容、組織形式比較復雜,合作各方之間不可避免地會產生不同層次、類型的利益和責任分歧。政府必須明確建設和運營標準,通過完善的法律法規明確雙方責任、義務和風險,對參與各方進行有效約束,在求同存異的前提下使項目能順利、有效地運行。

5)有效的監管構架。我國現行的體制下普遍存在“建管分離、重建設輕管理”的問題。由于監管涉及部門多,監管成本的總和會很高,隱患很大。在此情況下,政府有必要成立專門監管部門,形成有效的監管構架,有效協調政府各個部門的意見,解決多頭管理、政出多門的弊端。

6)資源統籌開發。城市軌道交通能夠帶動周圍經濟發展,創造可觀的經濟價值,因此可以結合城市軌道交通相關資源進行捆綁運行。如將城市軌道交通與沿線土地、車站地下空間以及其它公交等公共資源統籌考慮,開發收益,用于城市軌道交通的可持續發展。

7)加強人才的培養。PPP模式在我國尚屬新生事物,相應的工程項目管理人才和經驗都存在著不足,因此要大力加強人才培養。一方面政府可以委派專業人士到國外參與實踐和進行理論學習,通過國外的先進理論和成功經驗促進我國PPP模式的研究和開展;另一方面積極加強國內教育和人才培養,促進項目融資的學科建設,實現人才的本土化培養。

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