土地非農化過程中的博弈關系

劉吉軍，許 實，馬賢磊，陳 健

（1.南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095；2.南京林業大學土木工程學院，江蘇 南京 210037）

隨著工業化、城市化進入高速發展階段，中國土地非農化速度居高不下，國家對此采取一系列調控政策，但效果并不明顯。伴隨土地過度非農化的還有兩個難以解釋的問題：一是經濟學理論表明稅費政策是調控市場經濟的重要手段，但為什么在土地非農化調控中顯得“力不從心”，相反政府管制政策卻發揮更大作用；二是隨著科技進步，勞動力和資金的利用效率都在提高，但為何土地低效利用現象非常普遍。要揭示這些現象背后的原因必須理清土地非農化過程中復雜博弈關系，本文嘗試利用博弈模型模擬這種博弈關系，對上述問題做出解釋。

1 分析框架

在目前管理體制下，地方政府雖然是土地非農化工作的直接實施者，但中央政府和農民也直接或間接地參與到土地非農化過程中。例如中央政府通過制定一系列政策（調節土地非農化收益的稅費制度、土地用途管制制度、土地總量動態平衡制度、土地垂直管理制度等）來影響地方政府的決策；農民通過支持與反對地方政府征收土地來影響地方政府的決策行為。

決策分析理論表明，最適合于分析具有競爭關系或相互影響關系的個體決策行為的理論是博弈論。目前博弈論已經被大量用于模擬分析中央政府、地方政府和農民三者間在土地非農化過程中的決策行為。例如有學者構建地方政府間的非合作博弈模型分析地方政府間土地供應關系［1］，或者利用政治域和產權交易域構成的混合域博弈模型對中國近期的土地非農化過程中收益分配機制的演變進行制度經濟學解釋［2］。不過已有研究很少同時分析地方政府間的橫向博弈關系和中央政府、地方政府和農民三者間的縱向博弈關系。考慮農民相對于其他兩個決策主體處于明顯的弱勢地位，本文在分析縱向博弈關系時僅考慮中央政府與地方政府間的博弈，即縱向博弈關系表現為中央政府首先制定政策，地方政府根據中央政策來做出決策，即中央政府為“在位者”，地方政府為“跟隨者”；或者視作是地方政府首先行動，其行為產生一定結果（如土地過度非農化），中央政府根據產生的結果來調整政策，即地方政府為“在位者”，中央政府為“跟隨者”。無論哪種情況，斯坦克爾伯格模型都是分析這類博弈關系的最優模型［3］。地方政府間的橫向博弈關系表現為地方政府同時行動，并且一方的策略影響另一方的支付結果。“囚徒困境”模型是分析此類博弈關系的常用模型，但該模型的劣勢是難以進行靜態參數分析①靜態參數分析表現為，通過模型求解出納什均衡解后可以觀察不同參數對均衡解的影響方向和大小，從而提供各個參數與均衡解間的更清晰的數量關系。。庫諾特競爭模型作為一個定量分析模型能夠較好地模擬非合作博弈關系，并且可以進行靜態參數分析［4］（圖1）。

圖1 土地非農化決策主體間博弈關系的分析框架Fig.1 Analysis framework of game-theory relationships amongst decision-makers during land conversion for non-agricultural use

2 理論模型

2.1 中央政府與地方政府間的縱向博弈關系

（1）模型參數設定

目前調控土地非農化的稅費中只有新增建設用地有償使用費是中央參與分成的稅費，也是中央與地方稅費收益的主要部分。因此，模型構建時只考慮新增建設用地有償使用費。假設中央政府的目標是凈收益（土地上的稅費收入與因土地過度非農化造成的生態環境破壞和糧食安全引致的社會成本之差）最大化，其決策變量是新增建設用地有償使用費征收標準和上繳中央的比例，由于兩者之積為固定值，為簡化分析，這里只取上繳中央的比例為中央政府決策變量（用r表示，r∈［0，1］），征收標準作為外生變量（用M表示）。設定某一時期存在最優的土地非農化數量（用N表示），用β表示中央政府承擔的單位面積土地非農化的社會成本（生態環境破壞和糧食安全引致成本）。地方政府的目標是最大化土地獲得的收益，包括從土地上獲得的直接收益（稅費收入）和間接收益（地區生產總值）的最大化。其決策變量為土地非農化數量（用x表示，x∈［0，N′］，其中N′為土地資源的自然供應量）。這里用表示單位面積新增建設用地帶給地方政府的地區生產總值的增加量，即建設用地對地區生產總值的貢獻率。地方政府的征地成本主要包括給予農民的征地補償費和中央政府對地方政府過度征地行為的懲罰引致的成本，其中征地補償費取決于補償標準（c）和征地面積（x），同時將地方政府的征地成本設定為C（x）=cx+dx2，其中d反映邊際成本的增加幅度。

（2）模型形式設定與解

基于上述假設，中央政府和地方政府間的斯坦克爾伯格模型可以表示為：

鑒于中央政府在管理中的強勢地位，把中央政府看作“在位者”，地方政府看為“跟隨者”，即中央政府首先行動，在自身約束下選擇最大化自身利益的r，地方政府根據中央確定的值來選擇土地非農化數量（x）最大化自身利益①與Ma Jun討論中央與地方財政關系時的分析不同，他既分析了中央先行博弈又分析了地方先行博弈［5］。。解此模型得到子博弈納什均衡解為（r*，x*），其中r*和x*分別由式1和式2表示，式3表示約束條件。

（3）解分析

由式1知，均衡時中央制定的分成比例r值取決于4個因素（M、a、β和c），其中a和β的影響方向為正，即保持其他因素不變時，a和β越大，上繳比例就越大；c和M的影響方向相反，即保持其他因素不變時，c和M越大，上繳比例越小。雖然反映邊際征地成本上升幅度的d值并不影響中央政府的上繳比例的選擇，但是式3說明只有d值大于臨界值時才能保證中央政府和地方政府間的博弈存在均衡點。

由于存在x^＞x*，因此上繳新增建設用地有償使用費一定程度上限制了土地非農化數量，其限制程度不僅取決于上繳比例的大小，更取決于中央政府對地方政府土地非農化的懲罰導致的邊際成本。

2.2 地方政府間的橫向博弈關系

（1）模型參數設定

現階段資本流動分為市場主導的資本流動和政府主導的資本流動，其中市場主導的資本在利潤驅動下主要流向回報率較高的地區③由于政府主導的資本量遠小于市場主導的資本量，這在東部經濟發達地區更為明顯，因此本研究只探討市場主導的資本流動。。由于在經濟發展水平和基礎設施等環境相似的地區，資本的邊際生產率差距很小，決定投資回報率的一個重要因素就是地區投資優惠政策。土地優惠作為一項重要的投資優惠，已成為現階段各地方政府吸引地區資本的一個重要策略。模型假定只有兩個地方政府——地方政府1和地方政府2。一定時期內有總量為T的資金將投放這兩個地區，為了簡化，假設投入方式按兩個地區的新增建設用地數量比例投入，取單位面積新增建設用地上的資金投入量為f=T-（q1+q2）①理論上單位建設用地上的資金投入量為資金投入總量（T）與土地非農化面積總和（q1+q2）的商，但由于該形式不方便模型求解，本文采用差形式仍然保留了單位建設用地上的資金投入量與建設用地總量間的逆向關系。，其中q1和q2分別為地方政府1和地方政府2的土地非農化數量。設δ1和δ2為兩個地區的資金投入產出系數，c1和c2為兩個地區單位面積土地非農化成本。

（2）模型形式設定與解

基于這些設定，地方政府間的庫諾特競爭模型表示為：求解地方政府1和地方政府2的反應函數，然后聯立兩個反應函數解得：兩個政府土地非農化總量為：

（3）解分析

式5和式6表明地方政府土地非農化數量取決于該時期資本總量、自身的征地成本和自身的資金產出系數、競爭對手的征地成本和資金產出系數。當其他因素保持不變時，該時期資金總量越大，土地非農化數量也就越大，同時土地非農化數量也隨著自身征地成本的增加而減少，隨著競爭對手的征地成本增加而增加；隨著自身資金產出能力的增加而增加，隨著競爭對手資金產出能力的增加而減少。假設中央政府完全控制土地非農化數量，不存在地方政府間的過度競爭。用Q、T、R和C分別表示中央政府的土地非農化數量、資金總量、資金產出系數和單位面積征地成本，此時有：

求解獲得：

為了比較，假設地方政府1和地方政府2在土地征收成本和資金產出能力上不存在差異，且與中央政府相同，這樣就有：

由于Q*＞Q^，表明地方政府間的過度競爭造成了土地的過度非農化。

2.3 模型基本結論

結論一：土地非農化收益分成比例由中央政府與地方政府間的博弈決定，主要受到新增建設用地有償使用費征收標準、新增建設用地對地區生產總值的貢獻率、征地補償標準和中央政府對地方政府過度征地行為的懲罰力度等因素影響；博弈均衡時的土地非農化數量主要受到新增建設用地有償使用費征收標準、新增建設用地對地區生產總值的貢獻率、中央政府承擔的單位面積土地非農化的社會成本和中央政府對地方政府過度征地行為的懲罰力度等因素影響。

推論一：中央政府與地方政府間的土地非農化收益分成規則隨著博弈演化而變化，目前中央政府對地方政府過度征地行為的稅費監管力度（懲罰力度）不強限制了土地收益分成機制（稅費制度）調控土地非農化數量的功能，而用途管制具有更強的懲罰力度，因而可能具有更強的土地非農化調控功能。

結論二：地方政府土地非農化數量隨著自身土地非農化收益和周邊競爭對手的土地非農化成本的增加而增加，隨著自身成本和競爭對手收益的增加而減少。

推論二：地方政府間在爭奪資本等生產要素上的過度競爭是導致土地過度非農化的一個重要原因。

3 事實分析

由于上述模型中涉及到的諸多收益和成本參數在現實中很難量化，因此無法直接論證結論中的每個變量對土地非農化數量的實際影響，但可以利用事實證據論證推論。

3.1 中央政府與地方政府間的縱向博弈——土地非農化調控政策的歷史演變

土地非農化收益分成機制歷來都是調控土地非農化的重要手段之一，但它并非中央政府單方面的策略行為，而是中央政府和地方政府間博弈的結果。在1994年稅制改革以前，土地稅中以耕地占用稅為例，中央與地方分成比例1987年為5：5，1989年為3：7；出讓金分成中的中央部分為40％，1992年降為5％。盡管中央政府將自己的分成比例一壓再壓，但是征收效果仍不理想，于是1997年又將土地收益全部留給地方，但造成了地方政府“賣地越多收益越多”的不良后果。次年又規定，新增建設用地的土地有償使用費，30％上繳中央財政，70％留給有關地方人民政府。但近年來，新增建設用地有償使用費征繳仍然不規范，越權減免、應繳未繳現象特別普遍。為此，自2005年1月1日起，土地有償使用費實行先繳后分方式征管。由此可見，土地非農化收益分成比例一直在變動，中央政府一直困擾于財政監督不力問題，無奈只能使用管制政策調控土地非農化數量。

圖2 全國1998—2004年建設占用耕地面積Fig.2 Areas of farm land occupied for construction purposes in China from 1998 to 2004

目前用于調控土地非農化數量的管制政策包括土地利用規劃制度、征地制度、土地用途管制制度、建設用地審批制度等。其中在經濟過熱時期，較頻繁使用的是直接凍結建設用地審批指標。例如，自1997年4月15日中央政府首次實行非農建設用地審批指標凍結后，中央政府又陷入了審批權凍結與解凍的循環之中。1997年國務院凍結非農業建設項目占用耕地一年，1999年1月1日起國家實行土地用途管制制度，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。2004年5月國土資源部向全國各級土地資源管理部門下發了《關于貫徹落實國務院緊急通知精神進一步嚴格土地管理的通知》的文件，再度收緊土地審批的口子。圖2繪制了1998—2004年全國建設占用耕地情況，三個波谷分別對應1997年、1999年和2004年的建設用地審批權管制政策實施階段①圖中的波峰、波谷出現時間和政策執行時間上出現滯后性，一方面由于政策影響的滯后所致，另一方面由于現實中地方政府往往都將管制年的審批指標提前到管制政策頒布之前申請，這樣管制政策并不影響當年土地審批數量，而影響次年土地審批數量。。可見管制政策相對于稅費政策在限制土地過度非農化上更顯效率。可能原因是目前財政監管成本高昂，中央政府對地方政府過度征地的財政懲罰力度較弱，相反諸如現代遙感等技術的進步使得中央政府的用途管制政策的執行成本較低，對應的懲罰更有力度。

3.2 地方政府間的橫向博弈——土地低價供應、過度供應現象時常發生

地方政府在招商引資中往往通過優惠政策來吸引外部資本注入，當更多地方政府加入到招商引資行列時，地方政府間不可避免地展開激烈競爭，這就造成了土地的低價轉讓和土地過度非農化。例如，蘇北某地希望引進一個占地5000畝的汽車項目，消息放出，就引來大批競爭者，不乏來自蘇州、無錫、北京等發達地區的政府，其中蘇南等地甚至開出了零地價的優惠條件［1］。2003年末轟動全國的土地違法案件——“鐵本案”背后也隱藏著地方政府通過土地政策對資金等生產要素展開激烈競爭的事實。根據公開資料，常州方面表示“常州經濟的結構性矛盾比較突出，推動經濟快速發展的大企業、大項目偏少”，常州要追趕蘇州和無錫，就必須“狠抓重點產業、重點企業、重點項目的投入”。然而所謂的重點項目必然要求投入大量的土地和資金。為了獲得項目所需用地，2003年以來，常州高新區管委會、揚中市政府在未依法辦理用地審批手續的情況下非法批準鐵本公司征用、占用土地，并違規組織實施征地拆遷，導致鐵本公司違法占用土地6541畝已無法復墾，造成大量耕地被毀①資料引自《中華工商時報》，2004-04-29。。

4 結論與政策建議

本文利用斯坦克爾伯格模型和庫諾特競爭模型模擬了土地非農化過程中中央政府和地方政府間的縱向博弈關系以及地方政府間的橫向博弈關系。指出目前土地過度非農化有兩方面原因：一方面調控土地非農化數量的稅費政策缺乏有力的財政監督措施導致調控力度較弱；另一方面地方政府間的過度競爭導致新增建設用地低價供應，造成土地過度非農化。本文啟示有：首先，從長遠看，調控土地非農化數量的有效手段是基于市場機制的稅費政策而不是純政府行為的管制政策。因此土地制度改革的重要任務之一是完善目前的稅費體制，加大財政監管力度。這就要求中央政府以《憲法》和其他法律形式來明確中央與地方間的土地非農化收益分配關系，而不應該繼續根據缺乏法律依據的中央的“決定”、“通知”來傳達和執行中央與地方間的分配關系；在立法健全的基礎上加強財政監管力度，嚴厲懲罰地方政府越權減免、該繳未繳的違法行為。只有這樣，土地稅費政策才能像其他領域的稅費政策一樣，在資源配置、經濟調控中發揮重要作用，才能讓土地管理走出“無限管制”的陷阱，徹底解決土地過度非農化問題。其次，積極引導地方政府改變目前不合理的經濟發展模式。各地區應該根據自身的資源優勢和產業優勢調整經濟結構和產業結構，充分利用地區自身的經濟優勢、制度優勢、人文優勢等改善投資環境，吸引市場主導的資本流入，而不應該通過犧牲土地資源來換取資金，謀取短期的經濟發展。

（References）：

［1］陸效平，孫偉.博弈論與地方政府間土地政策的競爭性選擇［J］.國土資源科技管理，2008，3：107-111.

［2］馬賢磊，曲福田.農地非農化過程中收益分配制度變遷：博弈論視角的分析［J］.制度經濟學研究，2009，2：143-156.

［3］萬君康，鄒蔚，胡韞頻.經濟剩余的博弈模型分析及應用——以古諾模型和斯坦博格模型為例［J］.武漢理工大學學報（社會科學版），2005，5：680-684.

［4］張維迎.博弈論與信息經濟學［M］.上海：人民出版社，1996.

［5］Ma，Jun.Modeling Central-local Fiscal Relations in China［J］.China Economic Review，1995，6：106-136.