我國(guó)高等教育投資體制改革的路徑探索

大學(xué)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，是全球高校面臨的共同挑戰(zhàn)，雖然世界各國(guó)體制不同，但隨著高等教育成本的上升和高等教育大眾化浪潮的到來(lái)，使得高等教育經(jīng)費(fèi)籌措成為各國(guó)大學(xué)發(fā)展普遍面臨的難題。對(duì)于中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家，高等教育發(fā)展中的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題一直是教育行政主管部門和各個(gè)學(xué)校的根本問(wèn)題，也是制約高等教育發(fā)展的關(guān)鍵因素，由此，探索我國(guó)高等教育投資體制改革的路徑，促進(jìn)高等教育的發(fā)展勢(shì)在必行。

一我國(guó)高等教育投資結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變革

從20世紀(jì)80年代開始，我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)由國(guó)家包干的情形逐漸發(fā)生改變，多種渠道的高校自籌經(jīng)費(fèi)在高校經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)中的比例呈上升趨勢(shì)。世界銀行調(diào)查，90年代我國(guó)高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源中，高校自創(chuàng)收入占總收入百分比呈上升趨勢(shì)。90年12.3%，91年13.1%，92年18.2%。包括校辦企業(yè)收入，委托培養(yǎng)收入，教育服務(wù)收入，研究咨詢收入，后勤服務(wù)收入以及學(xué)生繳納的費(fèi)用和社會(huì)捐贈(zèng)。政府撥款呈下降趨勢(shì)。90年87%，91年86.9%，92年81.8%。90年代末，學(xué)校創(chuàng)收有進(jìn)一步的增長(zhǎng)，97年我國(guó)普通高等教育支出中，來(lái)自學(xué)雜費(fèi)，校辦企業(yè)與社會(huì)服務(wù)，捐贈(zèng)與集資來(lái)源的經(jīng)費(fèi)占到了22.40%，成人高等教育經(jīng)費(fèi)占到了30.93%;而政府撥款比例為普通高等教育72.81%，成人高等教育為48.91%(《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》1998)。

由此可見，我國(guó)高等教育投入體制開始由政府投資為主體的單一體制向多元化投資渠道轉(zhuǎn)變，改變了高校過(guò)去在經(jīng)濟(jì)上只與政府發(fā)生關(guān)系，而在辦學(xué)上過(guò)分依賴政府的狀況。這種多元的資金來(lái)源渠道，打破了學(xué)校與社會(huì)的封閉格局，為高校注入了經(jīng)濟(jì)活力，使高校面向社會(huì)自主辦學(xué)具有了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，使處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的高校進(jìn)一步地成為融資主體，而改變過(guò)去依賴政府的“等、要、靠”習(xí)慣，以及隔離于社會(huì)的“象牙塔”作風(fēng)，從而更加積極主動(dòng)地面向社會(huì)開放辦學(xué)，更加靈活、更加主動(dòng)地加強(qiáng)人才培養(yǎng)與社會(huì)需求、科研開發(fā)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的密切聯(lián)系，吸引社會(huì)資源投資辦學(xué)，并提高高校的辦學(xué)質(zhì)量和效益。

二我國(guó)高等教育投資面臨的突出問(wèn)題

當(dāng)前我國(guó)高等教育投資體制雖呈現(xiàn)多元化態(tài)勢(shì)，但仍存在如下幾個(gè)顯著的問(wèn)題，反映了它與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不適應(yīng)。

第一，投入不足的矛盾突出。改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直保持了較快的勢(shì)頭，然而教育投入?yún)s與此不相協(xié)調(diào)，國(guó)家在1993年提出對(duì)教育的投入占GDP的比例要在2000年達(dá)到4%，但在財(cái)政撥款的最高年2002年僅占3.32%，2003~2005年分別為3.28%，2.79%，教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例和預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比例一直處于下降水平。我國(guó)公立高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)投入主要靠國(guó)家財(cái)政撥款，國(guó)家總投入不足必然極大地限制了高等教育的投入，甚至導(dǎo)致高等教育與基礎(chǔ)教育爭(zhēng)奪資源的問(wèn)題。自1999年高校大幅擴(kuò)招以來(lái)，使高校資源短缺的矛盾顯得更加尖銳，投入不足成為高等教育發(fā)展的“瓶頸”。

第二，效益不高的問(wèn)題嚴(yán)重。我國(guó)高等教育投資的效益不高，主要是教育資源浪費(fèi)嚴(yán)重，表現(xiàn)為盲目升格建校、專業(yè)設(shè)置重復(fù)、儀器設(shè)備閑置、辦事不計(jì)成本、財(cái)務(wù)管理混亂、校有資產(chǎn)管理不善等。另外部分師生為彌補(bǔ)教書和學(xué)習(xí)而付出的機(jī)會(huì)成本，在外兼職和打工，把本應(yīng)該用來(lái)教育和學(xué)習(xí)的時(shí)間浪費(fèi)掉，致使教學(xué)質(zhì)量、科研水平不高，在科研和成果轉(zhuǎn)化方面也存在嚴(yán)重的低效問(wèn)題。高校的產(chǎn)出不能滿足社會(huì)的需要，缺乏科學(xué)的成本核算機(jī)制與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在制度安排中漠視了成本效益在高校經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重要性。

第三，成本結(jié)構(gòu)不良狀況堪憂。除了投入不足和效益不高，投入到高等教育中的有限資源，有很多沒有花在教學(xué)和科研上，造成不必要的浪費(fèi)。高校行政和后勤的運(yùn)行成本過(guò)高，成為高校可持續(xù)發(fā)展的沉重包袱。作為以高等教育活動(dòng)為專門職能的高等學(xué)校，要么不得不承擔(dān)本應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)的成本，比如支付師生員工的住宿、醫(yī)療、生活后勤的成本和離退休人員的社會(huì)成本保障。其次，在高校的成本結(jié)構(gòu)中，也存在投資重物不重人、重官不重學(xué)的失調(diào)，對(duì)科研的投入不足。

第四，政府撥款制度正待改革。隨著我國(guó)高等教育進(jìn)入大眾化階段，政府要切實(shí)增加對(duì)高等教育的公共投入，目前政府財(cái)政體制及預(yù)算體制不適應(yīng)高等教育大眾化發(fā)展的要求，政府預(yù)算內(nèi)撥款不足與預(yù)算外撥款隨意性的問(wèn)題尚未得到根本解決。另外撥款方式對(duì)高校間競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入激勵(lì)不足，政府基本上起到的作用只是“輸血”，而對(duì)提高成本效益、提高自主融資能力的激勵(lì)不夠。同時(shí)政府撥款在縮小高校間固有的地區(qū)差異和歷史背景下而造成的不平衡方面發(fā)揮的作用也不夠。政府撥款制度的改革應(yīng)當(dāng)在努力提高財(cái)政預(yù)算能力的同時(shí)，考慮如何處理好效率與公平之間的平衡。

造成以上各種問(wèn)題的根本原因在于它仍深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，高等教育與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制嚴(yán)重脫離，教育作為重要產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位沒有得到確立，基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的多元化的投入與產(chǎn)出機(jī)制沒有得到實(shí)施，因此，探索我國(guó)高等教育投入體制改革勢(shì)在必行。

三我國(guó)高等教育投資體制改革的途徑

第一，大膽探索我國(guó)高等教育所有制的多種實(shí)現(xiàn)形式，形成以公立高校和非營(yíng)利高校為主體，公立與私立高校并舉，非營(yíng)利法人和營(yíng)利法人共存的多樣化的所有制格局，將高校辦學(xué)模式從政府辦學(xué)過(guò)渡到社會(huì)辦學(xué)的局面上來(lái)，公立高校建立中央，省，市三級(jí)政府辦學(xué)的投資體制，政府應(yīng)確立自己在高教產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的位置，避免對(duì)高教產(chǎn)業(yè)的行業(yè)壟斷，避免對(duì)其直接干預(yù)，切實(shí)履行投資責(zé)任，發(fā)揮服務(wù)和宏觀調(diào)控職能，下放高校辦學(xué)自主權(quán)，尤其是高職院校可下放給企業(yè)承辦，形成校企良性循環(huán)，達(dá)到雙贏目的。

第二，建立和完善法律制度與政策。大力支持民辦及私立高校的發(fā)展和提高。可借鑒美國(guó)辦高校的經(jīng)驗(yàn)，政府采取贈(zèng)地，贈(zèng)產(chǎn)，無(wú)償租用土地與設(shè)施以及政府撥款的方式，給予有條件的民辦和私立高校實(shí)在的支持。對(duì)于民辦和私立高校的教師，應(yīng)實(shí)行和公立高校一視同仁的政策與待遇，留住和吸引國(guó)內(nèi)外一流人才到校任教和管理，一些公立高校可以進(jìn)行轉(zhuǎn)制改革或創(chuàng)辦產(chǎn)權(quán)多元化的高教機(jī)構(gòu)，還可鼓勵(lì)引入外資和發(fā)展對(duì)外合作機(jī)制，共同辦學(xué)。

第三，切實(shí)落實(shí)高校的辦學(xué)自主權(quán)，使高校成為多渠道籌集辦學(xué)資金的融資主體。高校對(duì)自己的辦學(xué)成本狀況，學(xué)校運(yùn)行的各項(xiàng)成本開支標(biāo)準(zhǔn)，如何制定融資戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)具有最終的決定權(quán)。因此，重視高教產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，在遵循教育規(guī)律的同時(shí)，還要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，增收節(jié)支，在資金上形成良性循環(huán)，提高資金的使用效率。高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)花時(shí)間和精力去籌集辦學(xué)資金，促進(jìn)產(chǎn)，學(xué)，研的合作，走校企合作的雙贏道路。國(guó)家要鼓勵(lì)學(xué)校將贏余收入投入到學(xué)校的人力和物力資本的開發(fā)中。

第四，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)作用，改變高教投資過(guò)分依賴政府的狀況。個(gè)人承擔(dān)部分高教成本反映了市場(chǎng)規(guī)律，學(xué)雜費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)反映勞動(dòng)力市場(chǎng)的價(jià)值規(guī)律、不同高校，不同專業(yè)可以收取不同標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)費(fèi)。為此，畢業(yè)生要進(jìn)一步融入到社會(huì)勞動(dòng)力市場(chǎng)，實(shí)行徹底的社會(huì)化，取消行政干預(yù)和指標(biāo)控制。促進(jìn)高校科技成果轉(zhuǎn)化，校辦產(chǎn)業(yè)，教育與科技服務(wù)的發(fā)展。高校可通過(guò)有形和無(wú)形資產(chǎn)投資，通過(guò)上市公司從資本市場(chǎng)獲取收益。變革高校人事制度，使教師的聘用和職稱評(píng)定與勞動(dòng)力市場(chǎng)接軌，教師勞動(dòng)力市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)與社會(huì)勞動(dòng)力市場(chǎng)直接接軌，避免師資隊(duì)伍建設(shè)中的近親繁殖，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外的高級(jí)知識(shí)分子都參與到我國(guó)高校教師勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中來(lái)。改變教師對(duì)學(xué)校的人身依附關(guān)系，教師可在多所高校間自由流動(dòng)，也可在多所高校中承擔(dān)教學(xué)或科研任務(wù)。

第五，改革政府撥款的制度和方式，提高政府撥款的力度與效益。提高政府財(cái)政收入能力和預(yù)算能力，逐漸收攏部分預(yù)算外支出，落實(shí)好政府教育經(jīng)費(fèi)投入上的兩個(gè)比例和三個(gè)增長(zhǎng)，即國(guó)家財(cái)政性教育支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例和預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比例，中央和地方政府撥款要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)支出逐年增長(zhǎng)，教師工資和生均公用經(jīng)費(fèi)逐年有所增長(zhǎng)。把投入、產(chǎn)出效益的評(píng)估作為財(cái)政撥款的重要指標(biāo)，發(fā)揮評(píng)估激勵(lì)機(jī)制在撥款中的作用。通過(guò)地方政府與中央教育主管部門共建的方式，加大地方政府對(duì)高校的投入力度。中央政府對(duì)高等教育的投入應(yīng)傾向于西部少數(shù)民族地區(qū)的高校和辦學(xué)條件先天投入不足的學(xué)校，各種類型的高校要積極投入到地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中去，政府應(yīng)該為此創(chuàng)造良好條件。

第六，改變單位體制束縛高校生產(chǎn)力的現(xiàn)狀，實(shí)行高校內(nèi)部制度創(chuàng)新的變革，提高辦學(xué)效益，深化高校內(nèi)部行政體制改革，加快進(jìn)行徹底的高校后勤社會(huì)化改革，壓縮不必要的行政后勤成本。在中央和地方政府的大力支持下，徹底改變“大學(xué)辦社會(huì)”的局面，鼓勵(lì)尋求社會(huì)力量承辦高校的后勤服務(wù)。形成“社會(huì)辦大學(xué)”的局面。同時(shí)，改革高校財(cái)務(wù)制度，加強(qiáng)成本效益核算，避免亂費(fèi)和低效率。

總之，我國(guó)高等教育投資體制的改革，就是要增加投資渠道，擴(kuò)展經(jīng)費(fèi)來(lái)源。在政府宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，建立科學(xué)民主的高等教育決策機(jī)制，學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)的新體制;建立高效的財(cái)政管理機(jī)制，合理公平的撥款機(jī)制;建立健全的法律保障體系，并在此基礎(chǔ)上廣開高等教育的投資渠道。

參 考 文 獻(xiàn)

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