改革開放以來我國落實高校辦學自主權的回顧與反思

摘 要: 改革開放以來，我國高校辦學自主權從教育界的呼吁到國家的立法經歷了一個不平凡的歷程。落實和擴大高校辦學自主權雖然有很大進展，但現階段還存在政府宏觀管理的職能尚未完全轉變、高校的自主辦學還缺乏必要的和健全的評估及監督措施等問題?；仡櫤头此几母镩_放以來我國落實高校辦學自主權的歷程，將是我國高等教育下一階段更好更快地健康發展的基礎和前提。

關鍵詞: 辦學自主權;制約因素;高校

中圖分類號: G647 文獻標識碼: A 文章編號: 1673-8381(2010)04-0088-05[HT〗

改革開放以來，我國高等教育從恢復重建開始，逐步走上了深化改革、穩步發展的道路。在改革和發展的過程中，人們逐步認識到高等教育體制改革的關鍵是辦學體制的改革，而辦學體制改革的核心無疑是落實和擴大高校的辦學自主權，使高校真正成為一個面向社會自主辦學的法人實體。因此，落實和擴大高校辦學自主權一直是高等教育體制改革關注的焦點?；仡櫤头此几母镩_放以來我國高校落實辦學自主權的過程，總結其中的經驗和教訓，將是我國高等教育下一階段又好又快發展的基礎和前提。

一、 改革開放以來我國落實高校辦學自主權過程的回顧

改革開放以來，我國落實高校辦學自主權經歷了一個不平凡的過程，大體可以分為以下四個階段:

(一) 第一階段(1978年—1985年):理論倡導階段

1978年12月18日至22日召開的十一屆三中全會，是新中國成立以來，中國共產黨召開的具有深遠意義的重要會議。會議確定了解放思想、開動腦筋、實事求是、團結一致向前看的指導方針;沖破了長期“左”傾錯誤的嚴重束縛，把全黨的工作重點轉移到了社會主義現代化建設的軌道。當時的高等教育管理體制是國家集中計劃、中央部委和地方政府分別辦學并直接管理，使得高校缺乏了應有的活力。1979年12月6日，上海復旦大學校長蘇步青、同濟大學校長李國豪、華東師大校長劉佛年、上海交大黨委書記鄧旭初等4位教育界的元老給《人民日報》寫信，明確提出:“教育部門不要只用行政手段管理學?！保安灰獙W校統得太死”，“要給高等學校一點自主權”[1]。這是我國教育界第一次真正提出“高校辦學自主權”這個概念。在此輿論先導之下，我國開始了以“擴大高校辦學自主權為重點”的第一輪高教管理體制改革。

(二) 第二階段(1985年—1993年):政策明確階段

1985年5月15日至19日，黨中央、國務院在北京召開全國教育工作會議，討論并頒布了《中共中央關于教育體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)?！稕Q定》明確指出我國原有高等教育體制的主要弊端是“在教育事業管理權限的劃分上，政府有關部門對學校主要是高等學校統得過死，使學校缺乏應有的活力”[2]32，并提出要“在國家統一的教育方針和計劃的指導下，擴大高等學校的辦學自主權，加強高等學校同生產、科研和社會其他各方面的聯系，使高等學校具有主動適應經濟和社會發展要求的積極性和能力”[2]335。這是我國政府第一次在政策上明確提出了要“擴大高校辦學自主權”的問題[2]336。

1993年2月，中共中央、國務院頒布了《中國教育改革和發展綱要》(以下簡稱《綱要》)，

提出中國高等教育的改革主要是要解決政府與高校、中央與地方、國家教育主管部門與中央各業務部門之間的關系，要“逐步建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制”[3]。

(三) 第三階段(1994年—1998年):初步立法階段

1994年6月召開第二次全國教育工作會議，部署落實《綱要》的實施工作，并明確提出要通過立法明確高等學校的權利和義務，使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體。從此，有關高等教育的立法提上了議事日程。

1995年3月18日，第八屆全國人民代表大會第三次會議通過《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)，并在第28條明確規定:學校及其他教育機構享有“按照章程自主管理”等10個方面的權利。

1997年3月，國務院頒布《社會力量辦學條例》，并在第8條明確規定:“社會力量舉辦的教育機構依法享有辦學自主權?！盵4]

1998年8月29日，第九屆全國人大常委會第四次會議通過《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)，明確規定:“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理”[5]356，并在其中的第32—38條分款規定了高等學校辦學自主權的具體涵義和內容。這些權力包括招生權、學科專業設置權、教學編制與實施權、國際交流合作權、科研與服務權、機構設置與人事權、財產管理和使用權等7項辦學權力。

(四) 第四階段(1999年—至今):全面落實階段

1999年6月13日通過的《中共中央關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中規定: (1) 加強對高等學校的監督和辦學質量檢查，完善高等學校的自我約束、自我管理機制; (2) 進一步擴大高等學校招生、專業設置等自主權，高等學校可以到外地合作辦學; (3) 深化學校內部管理體制改革，進一步精簡機構; (4) 大學可以自主改革分配和獎勵制度;(5)加大學校后勤改革力度，推動后勤工作社會化，鼓勵社會力量為學校提供后勤服務，發展教育產業。

1999年9月14日頒布的《教育部關于印發<高等學校本科專業設置規定(1999年頒布)>的通知》中規定: (1) 高等學?？稍诤硕ǖ膶I設置數和學科門類內自主設置、調整專業設置、調整核定的學科范圍外的專業，報教育部備案; (2) 獨立設置的成人高等學校在設置、調整本科專業時由學校主管部門審批，報教育部備案;(3)高等學校設置、調整?？茖I由學校自主確定。

1999年9月15日頒布的《教育部關于當前深化高等學校人事分配制度改革的若干意見》中規定:(1) 高校要依法自主地管理學校內部事務，并承擔相應的義務和責任，政府部門不對學校辦學自主權范圍的事物進行干預;(2) 學?？勺灾鞔_定和調整學校組織機構及其管理體制，學校自主確定內部職能機構的設置和各類人員構成的比例;(3) 高等學校有權自主設置和調整專業技術職務崗位;(4)自主確定工資津貼分配辦法和標準。

2000年6月2日頒布的《中共中央組織部、人事部、教育部關于印發<關于深化高等學校人事制度改革的實施意見>的通知》中規定:(1) 高等學校的內設機構不要求上下對口;(2) 進一步加大搞活學校內部分配制度的力度，擴大學校分配自主權;(3) 高校是具有獨立法人資格的事業單位實體，各級政府部門不得干預學校自主辦學權范圍內的事務。

2001年7月26日頒布的《教育部關于印發<全國教育事業第十個五年計劃>的通知》中規定:(1) 進一步理順學校和政府的關系，依法落實學校的辦學自主權;(2) 允許學校根據條件實行彈性修業年限和更加靈活的學分制;(3) 允許學生分階段完成學業;(4) 允許地方院校自主跨地區招生。

2002年12月28日，第九屆全國人大常委會第三十一次會議宣布廢止《社會力量辦學條例》，頒布了《中華人民共和國民辦教育促進法》(以下簡稱《民辦教育促進法》)，并在第5條規定:“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，國家保障民辦學校的辦學自主權”[6]。從此，民辦學校特別是民辦高校也進入依法自主辦學的發展階段。

2005年3月29日教育部頒布了新的《普通高等學校學生管理規定》和《高等學校學生行為準則》，給予了高校多項新的自主權:(1)授權高校自主確定學生學習年限，明確提出“學生可以分階段完成學業，學生在校最長年限(含休學)由學校規定”;(2)授權高校自主確定具體學習標準和成績評定方式，明確提出“學生學期、學年所修課程或應修學分數以及重修或升級、跳級、留級、降級等要求，由學校規定”、“考核和成績評定方式，以及考核不合格的課程是否重修或補考，由學校規定”;(3)授權高校自主決定學生調整專業，國家對此不再做出具體規定;(4)授權高校自主管理學生學籍，國家對于學生退學、休學的具體條件、程序等不再作出規定，明確提出“學生申請休學或學校認為須休學者，可予休學。休學次數和期限由學校決定”等等。

二、 對我國落實高校辦學自主權的反思

改革開放以來，盡管高校辦學自主權從觀念層面到操作層面都取得了許多進展，但并未使高校辦學真正從“程序性自治”轉為“實質性自治”。因此，擴大和落實高校辦學自主權還有漫長的路要走，現階段落實我國高校辦學自主權的主要制約因素有:

(一) 高校外部制約因素

1. 政府主管部門的觀念還未完全轉變，把本應是對高?！斑€權”的行為看作是對高?！胺艡唷钡摹岸髻n”[7]，或者把過去由中央政府及其教育主管部門行使的權力不是還給高校而是轉移到了地方政府及其教育行政部門。導致政府行政過多干預，影響了高校在辦學過程中的決策、執行與發展。比如:高校的辦學規模、招生人數、招生考試的方式和錄取分數線被政府牢牢控制，高校沒有自主的余地;政府對學科專業的設置過多、劃分過細、口徑過窄、管理過死。“學科專業過多過窄以及管理過死也限制了地方和高校辦學的積極性，過分強化了學科專業本位，造成不同學科專業之間的隔閡，不利于新學科專業的產生，不利于知識之間的融合，影響學生綜合素質的形成”[8];學生實行繳費上學，高校面向市場自主辦學，但學校卻沒有真正的收費權，其收費要受到政府教育和物價部門的“價格管制”，“扼殺了高校增加投入和提高教學質量的積極性……價格作為教育資源配置的基礎性手段不能充分發揮作用”[9];等等。

2. 相關政策法規對高校辦學自主權的規定過于籠統，缺乏具體的解釋，可操作性差?，F有的《教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進法》等法律法規對高校辦學自主權的規制是框架性的，對高校辦學自主權的內容和范圍還規定得不太系統、不太全面，許多權利的實現還缺乏具體的操作細則和保障機制，例如《高教法》只是總結性地明確了高校的7項權力，但每一項權利在政府與高校之間的權限劃分需要繼續探討[10]。再以專業設置權為例:高教法第三十三條規定:“高等學校依法自主設置和調整學科、專業?！备呓谭ㄋ幎ǖ膶W科、專業設置權的真正含義是什么?高校依什么法去設置和調整?設置以及調整到什么程度?該項權利的擁有是否要得到有關教育行政部門的批準?在實踐中，這些問題是沒有解決好的。

(二) 高校內部制約因素

1. 高校在使用法定的辦學自主權的主體意識有待強化。高校在自主辦學上顯得不夠積極，主要與高校由來已久的觀念有關。由于長期在計劃經濟體制下辦學，高校的許多辦學問題都是由政府部門牽頭解決，學校在“大樹底下好乘涼”，養成了“等、靠、要”的思維方式和行為習慣，高校自主辦學的思想意識不夠充分，主體意識不太濃厚，其對深化自身改革、加強民主管理、保證自主辦學健康發展重視不夠。辦學理念滯后于高校自主辦學的實際需求。傳統的高校辦學理念和管理模式根深蒂固，慣性思維的力量還很強大，這些不正確辦學理念和思想的存在，成為高校在自主辦學過程中的思想障礙，極大地影響了高校辦學自主權的實現。

2. 高校內部的管理體制不協調，存在著黨的領導與校長自主辦學之間的權責模糊?！陡叩冉逃ā返?1條規定:“高等學校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作”[5]360，但是，《高等教育法》第39條又同時規定:“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制?！盵5]360而黨的領導與校長負責制在實際的辦學過程中矛盾重重，特別是《高等教育法》規定，高等學校中層干部的人事任免和重大事項要由黨委審批，因此校長的辦學自主權難以得到真正落實。而且，《中國共產黨黨章》規定:下級服從上級，全黨服從中央。使得高校實際上還是黨政部門的“下級單位”和“附屬物”，自主權難以得到真正落實。如果該大學的校長、書記性格不合或互相爭權奪利，那就會陷入一種“內耗”，影響高校的健康發展和正常辦學。當然，黨委與校長的矛盾在民辦高校解決得好一些。此外，行政權力與學術權威、學校與院系之間，都存在著管理權限上的矛盾和沖突。

3. 高校內部對高校自主辦學也缺乏必要的、健全的評估和監督措施，高等教育監督機制不健全，多數高校的教代會作用流于形式，高等學校內部仍未形成一個對其管理運行行之有效的監控機制[11]。有些高校片面理解高校辦學自主權的含義，在專業設置、招生、學生就業等方面，不顧自身資源的實際情況，濫設專業，肆意擴大熱門專業的招生規模，導致出現爭學生、爭師資等無序競爭的現象;有的高校甚至還受“教育產業化”、“教育市場化”、“學校企業化”等思想的誤導，對高校的自主辦學“放任自流”，片面強調“絕對自主”，采取“非理性辦學”，亂招生、亂收費，導致唯利是圖，造成較壞的社會影響。

三、 對進一步落實高校辦學自主權的建議

我國高等教育已經進入大眾化階段，在這一新的階段高校落實辦學自主權變得尤為重要和迫切。對進一步落實我國高校辦學自主權，我們提出以下建議:

(一) 改善落實高校辦學自主權的外部環境

1. 明確政府在高等教育管理中的定位。在高等教育中，政府是大學的舉辦者和管理者，而不是大學的辦學者。政府的角色應當定位在:“首先，政府不是所有大學的舉辦者，而只是公立大學的舉辦者。其次，政府是所有大學的管理者。最后，政府不是大學的辦學者，對公立大學不是，對社會力量舉辦的大學也不是?！盵12]按照現在市場經濟發展的要求，政府對高校應當進行宏觀調控，抓高校的辦學方向等大政方針，應該是“掌舵”而不是“劃槳”，應該是當好“裁判”而不是直接下場“踢球”。

2. 要進一步修訂和完善高等教育的法律法規體系，建議盡快出臺和制定《高等教育法》的配套法律，全面理清政府與高校之間的法律關系，對政府的權力與職責作出明確的規定，合理界定政府權責，明確政府應該擁有哪些權力、承擔哪些責任，規范政府與高校的行為。從而細化《高等教育法》中對高校辦學自主權原則性的規定，以程序法的方式來保障實體權利的實現，包括明確權利的行使方式、爭端處理程序以及權利救濟方式等等[13]，以增強其實施過程中的可操作性，使落實高校辦學自主權真正有法可依。只有有了比較完善的高等教育法律、法規，政府和高校才能依法治教、依法治校。

(二) 構建落實高校辦學自主的內部機制

1. 提高高校的辦學主體意識，發揮其主觀能動性。

高等學校要一改過去過多依賴政府、缺乏自主辦學意識的習慣，要以強烈的歷史責任感和開拓創新精神主動地提高在市場經濟條件下依法自主辦學的水平。要認真思考和探討高等學校如何根據社會需求、辦學條件和國家核定的辦學規模，制定招生方案，自主調節系科招生比例;如何依法自主設置和調整學科、專業;如何根據教學需要，自主制訂教學計劃、選編教材、組織實施教學活動;如何根據自身條件，自主開展科學研究、技術開發和社會服務;如何按照國家有關規定，自主開展與境外高等學校之間的科學技術文化交流與合作;如何根據實際需要，自主確定教學、科學研究、行政職能部門等內部組織機構的設置和人員配備以及按照國家有關規定，評聘教師和其他專業技術人員的職務，調整津貼及工資分配;如何對舉辦者提供的財產、國家財政性資助和受捐贈財產依法自主管理和使用。

2. 正確認識和把握高校黨政關系的科學內涵。針對高校內部黨的領導與校長自主辦學之間的權責模糊的現象，要科學界定并細化校黨委和校長的職權范圍，制定出貫徹落實《高等教育法》和《條例》有關黨政職權范圍的規定的更具針對性、操作性的具體規定，并在不違背《高等教育法》和《條例》精神的前提下對學校改革發展中遇到的新情況、新問題作出明確的規定。同時，完善校黨委和校行政的組織形式、工作機構和工作規程，尤其是對校黨委領導學校工作的途徑、方式、方法等作出明確具體的規定，保證校黨委領導學校工作的方式、程序有章可循。

3. 建立內部權力監督機制，保證監督工作的有效性。

高校辦學自主權的擴大，高校的行政權力與學術權力都隨之擴大。如果高校中行政權力過大，就會助長官僚主義，反過來，如果學術權力過大，容易形成學術領域的壟斷，滋生學術腐敗。建立權力監督機制的目的在于防止權力的濫用和教育腐敗的產生。高校內部自我約束的主要形式為:第一，權力系統之間的約束機制，如校長與評議會之間的相互約束等等;第二，管理層級之間的約束機制，如校與系之間的約束等等;第三，利益集團之間的約束機制，如教授會、學生會、工會及各種學術、專業、政治團體通過集體或個人影響校內的各種管理和決策[14]。高校要對人事、招生、財務等重要部門過于集中的權力進行分解，避免權力集中在少數機構和少數人手中，將事務的決策、審議、執行、監督權分開，成立獨立的監督機構，對于超越權力約束范圍、濫用職權的行為給予相應處理，同時要發揮教代會、學生團體等的監督作用，推行重大決策校內聽證制度，嘗試內部審計結果公開化，從而確保高校權力的合理、正確使用，保證監督的經常性和制度化。總之，通過建立健全這些約束機制，使上述權力及機制恰到好處地發揮作用，能夠保證高等學校辦學自主權沿著正確的軌道運行。

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(責任編輯 朱漪云)