信息社會背景下的政府治理

梁國健

（華南理工大學 公共管理學院，廣東 廣州 510640）

1 信息社會的概念

20世紀90年代以來，現代信息技術、通信技術特別是互聯網技術在各領域的普遍應用，標志著我們已經進入了一個新的時代——信息社會。信息社會是圍繞著知識組織起來的，其目的在于進行社會管理和指導革新；這反過來又產生新的社會關系和新的結構。[1]信息社會將深刻地改變我們的生產方式與生活方式，同時也給政府的管理模式帶來一場革命。它將對政府管理的理念、政府治理的結構、政府工作流程、政府政策和政策制定都發生了較大的沖擊。政府通過計算機網絡對外界提供服務和信息已成為一種不可逆轉的趨勢。在這一趨勢過程中，網絡時代在為政府管理帶來前所未有的機遇的同時，也相應地帶來許多挑戰和問題。各國政府，無論是發達國家還是發展中國家，都在作出相應的對策來應對信息時代。

最早提出“信息社會”概念的是日本未來學學者。從20世紀七、八十年代開始，西方學者針對新技術革命浪潮的到來，對未來社會的發展提出了各種各樣的預測。阿爾溫·托夫勒認為社會的發展將會出現“超工業社會”，丹尼爾·貝爾稱之為“后工業社會”，奈斯比特稱作“信息社會”，布熱津斯基稱作“技術電子社會”等等，到80年代末趨于稱作“信息社會”。而1999年版《辭?！分卸x的“信息社會”，將其納入“后工業社會”中。本文認為，所謂“信息社會”，就是以計算機和網絡技術為基礎而形成的新的生產方式和社會關系模式。

2 信息社會的特征

以計算機、網絡技術為基礎的信息社會，其不同于傳統的工業社會主要表現為：

第一，信息技術提供了政治主體多元化和個人參與的現實可能性，成為現代公民社會崛起的低成本物質平臺。信息技術提供了個人參與社會政治生活的現實條件。在傳統平面媒體盛行的時代，個人信息的傳播依賴于高投入的平臺和掌握描述事物狀態的文字轉換技巧的人。長久以來，掌握文字也就掌握了說明真相的權利，解釋真相成為文化人的特權；傳播信息成為資本和權力的特權?，F在，信息技術的低成本，徹底摧毀了傳統媒體的壟斷，在歷史上第一次提供了公民個人參與政治和社會事務，直接表達個人意愿的可能性。

第二，出現社會結構扁平化的傾向。已經有學者指出商務活動中出現了扁平化的傾向。[2]然而，扁平化傾向在社會生活和政治生活中也開始出現，其突出的表現就是某些社會組織和個人不再依賴金字塔式的組織機構，通過直接訴諸社會輿論或者組織基本成員，推動個人、組織意志的貫徹。

第三，信息的公開、透明和第一時間披露成為對政府越來越嚴格的要求。政府的公信力與信息透明度、信息披露及時性的聯系越來越密切。在信息披露的透明度方面，必須符合國際標準，不符合國際標準的政府行為，勢必遭到各方面的質疑，甚至可能被指為故意隱瞞真相。

第四，權威性不斷被審視，政治權威的絕對優勢被相對優勢所取代，技術權威的地位上升。由于政府對信息的壟斷逐步喪失，技術專家的意見越來越容易獲得，政府和官僚的政治權威弱化，技術專家權威上升，但任何權威均須經過多元審視。在關鍵時刻，政府和各相對人的主張都會受到嚴格的多角度、全方位的審視。由于政府仍然控制著主要的社會資源，特別是控制著關鍵的、有時是唯一的情報資源，它的特權地位使其受到特別的關注，因此必然受到更加嚴格的審視和檢驗，如果沒有認真的準備和全面的應對之策，稍有不慎就更容易受到傷害和削弱。

3 信息社會政府治理的對策

政府治理的定義很多，本文采用世界銀行學院全球治理局長丹尼爾·考夫曼（Daniel Kaufmann）的定義：政府治理是為了公共利益通過正式或非正式的傳統和制度來行使權力。其主要內容有：選舉、監督和替換政府；制定和實施穩健的政策和提供公共服務的能力；公眾的敬重和政府治理經濟和社會關系的機構。[3]政府治理并非是政府單方面行使權力的過程，而是政府、社會、民眾、市場相互協力的過程。

信息化時代的政府最重要的內涵有兩點：一是運用信息及通信技術打破政府的界限，使得人們可以從多種渠道取用政府的信息和獲得政府的服務，而不是采用傳統的需要經過層層關卡進行書面審核的作業方式。二是政府相互之間和政府與社會之間通過各種電子化渠道進行相互溝通，政府可以根據管理對象的需求、管理對象可以使用的形式、管理對象要求的時間和地點，向管理對象提供各種不同的服務選擇。[4]信息社會下的政府治理對策包括：

3.1 提升政府信息資源管理水平，構建電子政務

傳統的信息單通道流動管理方式極容易導致信息失真、信息傳輸時效性差、信息超載以及小道消息泛濫等現象。構建電子政務，政務信息的傳輸渠道將由單通道向混合型轉變，信息流動不再受限于行政隸屬關系的官方單一渠道，而是通過政務信息系統、政府信息庫、新聞媒介、民間信息機構、相關社團以及互聯網共同傳輸。這樣，信息結構與等級結構脫鉤，傳播速度更快，準確性更高；組織與外界的信息交流更加開放互動，信息資源得到更好的利用；打破信息割據，信息的完整性和可靠性大大提高。

此外，在提升政府信息管理水平上，政府也將面臨信息安全的挑戰。由于網絡自由性、互動性、虛幻性的特點，不法之徒可以利用網絡來進行犯罪。政府網絡是一個龐大的網絡，由于使用人員眾多，技術水平和安全意識又千差萬別，安全漏洞很多，而且隨著高薪科技的發展，網絡安全隱患將日益增多。由于“電子政府”只認數據不認人，如果安全得不到保障，電腦罪犯就可能通過修改程序和規則在網上竊取到政府的部分權力，進行政治和刑事犯罪活動，給國家帶來重大的損害。雖然自1996年以來，我國政府已經頒布和實施了一系列有關計算機及互聯網的法規和條例，如《中國公用計算機互聯網國際聯網管理辦法》、《互聯網信息服務管理辦法》等，但在已頒布實施的一些法律法規中，有一些條文已經滯后，一些關于網絡行為的認定籠統，缺乏可操作性。因此應加快網絡立法的步伐，建立較為完善的網絡法規，對網絡資源的管理，網絡內容信息服務，電子商務，政府、組織和個人在網絡中的權利及義務等作出規定，實施網絡法制，依法打擊網絡犯罪和利用互聯網從事非法活動者，維護正常的網絡秩序。

3.2 重建政府組織體系

扁平化是未來政府組織結構變革的趨勢。傳統的科層制結構，權力集中在等級體系的上層，信息從一個層級向另一個層級，從一個部門向另一個部門有序地傳遞。這種等級鏈嚴格地規定著組織中人員和職能的關系，其特征是辦公體制等級化、工作任務專業化、工作程序系統化、人際關系非人格化、運作資源內部化。[5]信息技術在政府組織中的應用，打破了傳統官僚制的范式。加里斯·摩根認為，信息技術的應用足以改變許多組織的性質和結構，改變組織的產品與服務的性質和生命周期。技術將我們帶入一個新時代，將出現完全新型的組織和新管理能力。[6]信息時代下，政府辦公電子化，實現電子政務，收集、處理、傳遞、溝通信息將更快捷、更經濟，政府整體行政效率將大幅度提升。

信息和網絡技術不僅突破了信息傳遞和處理的瓶頸，而且使組織中每一成員都可能成為信息網絡中的一個節點，組織內部信息為每個成員平等享有，成員間的信息交流不再需要通過等級制度的安排，越來越多的問題在較低的層級就可以得到解決，以上傳下達為主要工作內容的中間管理層可以大大精簡。于是，管理的幅度增大了，管理的層級減少了，政府組織結構由金字塔式逐漸向扁平化發展，政府組織的規模也將逐漸縮小。正如約翰·奈斯比特所說：“計算機將摧毀政治領域的金字塔?！薄拔覀兘⒌燃壣瓏赖慕鹱炙降墓芾硐到y，是因為我們需要掌握下屬的去向以及他們完成任務的情況。而有了計算機幫助，我們可以采用平行聯系的方法重新設計我們的組織結構?！盵7]不過，對扁平化組織的期待不能盲目樂觀。從當前的運行情況看，層級制仍舊是最穩定、最有效率的組織形式之一。信息技術的應用雖然必將帶來政府組織中間管理層減少、層級的降低，但絕不是無限度的。希望整個政府組織平面化是不現實的，而且也會帶來各種各樣的問題。

3.3 改進行政決策方式

傳統決策中，信息不全、信息失真是造成決策失誤的主要原因。信息社會下電子政務的應用，為政府全面準確地獲取信息、了解公眾需求、指導決策提供了根本保障。首先，通過先進的信息技術手段，規范了信息的采集和處理，政府獲得與決策相關的有效信息的能力得到提高；其次，公眾可以通過電子郵件、電子論壇和電子投訴系統等方式向政府反映問題，使政府決策能夠更加充分地反映民意；再次，由計算機技術決定的通信速度將對決策系統產生重要影響。過去很多管理者都會拖延決策，留出機動時間和回旋的空間，然而隨著電子通信速度的加快，以及信息技術在監督記錄方面的強大功能，任何拖延都很容易被識破。在新技術的壓力下，管理者將被迫加快工作和決策速度。許多關鍵性的決策必須“即時”、“在線”做出。

3.4 再造政府業務流程

隨著后工業社會和信息社會到來，依據亞當·斯密提出的“勞動分工原理”，泰勒提出的專業化、標準 化、程序化等問題，法約爾提出的“計劃、組織、指揮、協調、控制”的組織管理流程，韋伯提出的科層制行政組織模型而建立的政府傳統業務流程管理模式日益顯露出其弊端。隨著信息社會的到來，政府業務流程再造成為解決上述問題的首選方案。政府業務流程的再造可以分為三個環節，即精簡、重建和改進。精簡，是從組織的目標重新出發，從根本上對每一項流程的價值進行重新思考，去除那些僵化、脫節、沖突的流程，使業務流程得到簡化。重建，即在顧客、競爭、變化原則指導下，根據新的業務要求，利用現代化的技術手段對業務流程重新設計，以提高服務質量和工作效率；重建要求對工作流程進行徹底的重新設計，它與精簡不同，不是由于績效的提高而帶動的，而是為了獲得績效上質的飛躍。改進，就是在新流程運轉中，根據變化的情況，逐步完善流程的設計，使其更加合理化和高效化。

3.5 優化政府人才結構

電子政務的出現，使公務員的行政能力得到了提升。然而，電子政務對公務員的素質也提出了更高的要求。第一，要求公務員從事務操作型向知識智能型轉變。以往絕大多數公務員并不參與決策，只是負責執行既定的政策，多屬事務型而非研究型，越到基層這一傾向越明顯。信息技術在政府中的滲透與運用，將公務員從事務性工作中解放出來。第二，要求公務員提高政治鑒別力和抵御腐朽思想侵蝕能力。由于網絡自身的缺陷給政府管理帶來了許多問題，網上充斥著各種各樣的信息，這對公務員的道德修養和政治水平提出了更高的要求。第三，要求公務員提高信息能力，包括信息的識別能力、采集能力、加工能力、應用能力和發布能力。信息能力是提高工作效率和工作質量的一個決定性因素，也是信息時代衡量公務員能力的重要標志之一。第四，要求公務員增強學習能力。信息時代知識更新速度極快，要求行政人員不斷更新知識，改善知識結構，增加知識存量。只有樹立終身學習的觀念，不斷提高綜合應用能力，才能更好地適應新的行政環境。

[1]丹尼斯·貝爾.后工業社會的來臨[M].北京：商務印書館，1984.

[2][美]托馬斯·弗里德曼，何帆等譯.世界是平的（第二版）[M].長沙：湖南科學技術出版社，2006.

[3]丹尼爾·考夫曼.政府治理的十字路口[DB/OL].http：//www.snweb.com/gb/market_daily，2003-08-30.

[4]吳愛明，董曉宇.信息社會政府管理方式的六大變化[J].中國行政管理，2003，（4）：31-34.

[5]藍志勇.行政官僚與現代社會[M].廣州：中山大學出版社，2003.

[6]加里斯·摩根．駕馭變革的浪潮：開發動蕩時代的管理潛能[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

[7]趙暉·電子政府——廉潔、高效與民主相統一的政府組織形態[J].行政與法，2000，（2）.