貧困階層能力提升的社會政策分析

石奎

（桂林電子科技大學 公共事務學院，廣西 桂林 541004）

貧困階層能力提升的社會政策分析

石奎

（桂林電子科技大學 公共事務學院，廣西 桂林 541004）

從分析個體的風險社會地位入手，提出不同風險社會地位的人們扮演著不同的風險角色，貧困者通常是風險的主要承受者和最大受損者。風險加速和加大了人們社會地位的差距，帶來社會更深程度的不平等，破壞社會融合和發展的成果。文章從風險應急和發展能力兩個視角分析社會政策在其中發揮的不同作用，指出發展能力才是面向長遠、生產性的、積極的、能力內化的、提升貧困人群風險社會地位的最根本途徑。發展能力需經由家庭、市場、國家和社會的多元化社會政策路徑加以促成。

貧困者；風險社會地位；發展能力；社會政策

一、風險社會地位對社會不平等的形塑

世界經濟論壇每年一度的全球風險網絡報告為人們勾畫著全景式的全球化風險圖示，風險以全球化、流動性、相互依存為特征，以環環相扣的方式，深刻地影響和改變著當代的社會生活。風險分配的類型、模式和媒介與財富的分配有著系統的差別。“風險總是以層級的或依階級而定的方式分配的。在這種意義上，階級社會和風險社會存在著很大范圍的相互重疊。風險分配的歷史表明，像財富一樣，風險是附著在階級模式上的，只不過是以顛倒的方式：財富在上層聚集，而風險在下層聚集。”[1]貧窮招致不幸的大量風險。相反，財富可以購買安全和免除風險。處理、避免或補償風險的可能性和能力，在不同職業和不同教育程度的階層之間也是不平等地分配的——德國學者風險社會學說創始人烏爾里希·貝克對風險社會地位如是說。社會中人們占有地位而扮演著角色，瑞典學者帕默倫德在對“社會戲劇和風險的理論”的討論中[2]，又對基于不同社會地位的人們在風險中所扮演的角色進行了分析，指出風險角色主要包括風險承受者、風險制造者、風險研究者、風險仲裁者和風險傳播者，指出風險承擔者與風險制造者存在著根本的利益沖突，前者往往是社會地位低下的貧困人群，后者則是社會強勢群體。世界銀行開發了R&V（風險與脆弱性）[3]分析工具以分析風險與貧困、脆弱性的聯系，并研究了不同風險對于貧窮家庭的福利水平和生活狀況的影響。研究表明，來源廣泛的多重風險會影響社會福利水平，提升個人、家庭、社會的脆弱性，不確定和難預防的打擊加之治理乏力皆可能引發和惡化貧困，帶來更劇烈的貧富差距和社會不平等，最終損害發展，發展停滯反過來有可能引發更廣泛的社會風險。

二、風險應對策略及對貧困者風險社會地位的影響

“風險應急”是指當風險成為現實，導致社會秩序混亂時，國家和社會所采取的面向當下的、急診式的、抵御性、被動的風險干預策略。在此模式下，國家和社會動員一切資源在短時間內遏制危機的勢頭，以防止危機的擴散，通常會采取一系列的社會政策聚焦于“風險應急”的目標，單單面向風險應急而設置社會政策和治理模式，其效果具有事后補漏、短期見效的特征。例如：危機一旦發生，國家通常首先削減社會福利、公共服務等部門和項目的資金，這類措施往往會危及從這些項目中受惠的窮人的生存，造成更嚴重的后果，甚至導致貧困的固化。“風險應急”導向的社會政策模式主要來自國家和社會的外部推動力，是通過外力在短期內提高民眾的抗風險力，從長遠看，無法根本性地改變貧困人群的弱勢風險社會地位。這種模式難以很好地激發各社會階層的內在應激力，被動而缺乏積極的響應，社會回應力水平較低。應急政策實施往往忽略長期效應，實施過程中急功近利的情況比較普遍，政策的效果是催化的、加速的。政策的可持續性和穩定性不夠，容易造成民眾對于社會政策缺乏信任和難以適應。

發展能力是面向人的發展，注重能力培養，投資于人力資本，以人為本的、從個人的生命起點啟動的培育體系。風險社會中“發展能力”策略是從根本上改變和提升貧困者風險社會地位的策略，借助能力的養成最終實現“社會融合”，從根源上和起點上避免個體成員之間風險社會地位的差距過大。這是一種積極的、創造性的、生產性的、促進增長的、門診式的風險干預模式，指向于為社會個體成員提供發展機會以促進風險社會中的社會平等。森（sen，1992，1999）認為“貧困主要不是同收入不高有多大關系，而更多的是與人們是否具有選擇愿意做什么的能力有關”[4]。“人們必須具備一定的能力，而能力反過來有時是由更多的機會、自由和權利所決定的”[5]。此策略是在風險社會中從整體上進行構建的長期有效的社會政策模式，它以平穩而勻速的步伐推進社會發展前進，是漸進式的、可持續性的模式。發展能力強調“自主參與”，此理念為吉登斯所積極倡導。作為其“第三條道路”思想的一個組成部分，吉登斯（Giddens，1998）提出了“積極福利”政策理念，指出那些遭到排斥的人生活在社會的邊緣，經常依靠接受國家救濟而生存，他們必須學會如何積極參與到環境之中，以便在新的、變幻莫測的風險世界中，有效地扮演具有自主性的角色。

提高風險社會地位要從增強個體的社會風險抵御能力入手，增強社會風險抵御能力的最根本途徑則是發展能力。

三、發展能力提升貧困人群風險社會地位的社會政策分析

（一）傳統社會政策思路中的能力養成

發展能力與社會政策的引導密不可分，在詹姆斯·梅志里指出的社會政策“國家主義”、“企業化”和“平民主義”[6]三大傳統思路中，發展能力作為目標被逐漸重視。最初的國家主義思路主張由政府建立社會保障體系，為公民提供自上而下的、外部提供的家庭福利，這種思路后來被指弊端在于過度保障，忽略能力培養，帶來民眾惰性并產生了福利依賴的文化，導致國家成本增加，不勝負荷。在企業化思路階段，斯托伊茨（Stoesz，2000）提出“自力更生型資本主義”，強調通過社會政策引導人們參與市場獲取工作，為窮人提供參與市場經濟、學會在其中生存的能力的機會。這種思路實現了從福利到工作轉變，克服了國家主義的弊端，提高了人們的主動參與、通過工作發展和培養融入社會的能力。到了平民主義思路階段，將社會工作和社區動員作為發展能力的新途徑得到了強調，強化民眾在政策制定及實施過程中的參與能力，突出自下而上、主動獲取、自我拓展、草根、能動的發展能力方式。

（二）發展型社會政策思路中的能力養成

發展型社會政策思路是國家主義、企業化思路以及平民主義范式的融合，其要點如下：采取多元化的政策路徑，通過家庭、政府、市場、社會等多渠道的社會政策干預作用于個人能力的提升，投資于人力資本，為全面提升個人的社會風險地位編織社會支撐網絡；干預的戰略重點，在于推動窮人的資產積累；強調生計的思路，主張窮人也有自己的長處、財產和能力，可以被動員起來積極地參與發展的過程；聚焦于經濟參與的核心能力，貧困者能否從市場獲取經濟收入的能力決定了其他能力能否得以持續養成，通過政策影響勞動力從市場中獲得收入的能力成為社會政策發展的主要趨勢之一；明確機會平等的根本目標，通過社會政策的調整創造社會成員發展能力的平等機會，均衡社會資源，在個人的生活起點提供平等機會，創造能力孕育的公平土壤。

（三）發展能力的社會政策路徑

1.家庭路徑：一方面，家庭是抗風險的社會基本單位，政府的家庭支持政策，特別提高對貧困者家庭的收入支持政策，將有利于提高家庭應對外部風險環境的能力。另一方面，通過家庭政策聚焦于創造人生起點的公平。通過社會政策調整國家對家庭的投資和補貼，確保家庭有能力為兒童能力的培養提供資金。家庭對個人能力培養的重要性不言而喻，家庭用于兒童營養、健康、教育的投資決定了兒童在人生起點獲得最基本生理、心理和文化能力的程度，進而影響其今后漫長的社會生涯。家庭中婦女的教育和經濟地位的提升會對兒童的成長帶來更多益處，研究表明婦女受教育程度越高，孩子的死亡率就越低；而老人會將自己更多的積蓄和養老金用于孩子的教育及生活補貼。因此，投資于婦女和老人也是十分必要的[7]。再者，通過社會政策倡導和諧、互助的家庭價值觀基礎，在我國有“家天下”的文化傳統，家庭的凝聚力和應變力對家庭成員融入社會的能力培養有巨大作用，也是家庭抗拒風險的依托。

2.市場路徑：聚焦于創造經濟起點的公平。首先要培養充分就業的能力。通過就業政策引導、提升貧困者的生產性就業能力，國際機構近年廣泛提倡這一理念，例如歐盟1997年開始實施的歐洲就業戰略（EES）通過政策引導，將更多人吸引并保留在就業中，改善工人和企業的適應能力，以及通過更好的教育和技能增加對人力資本的投資，開發就業能力和企業家的能力。而在美國，長期以來“只有工作才能解決問題”一直是人們深信不疑的解決貧困問題的真理，堅信“工作第一”的方法將獲得成功[8]（Lodemal and Trickey，2001）。因為，唯有在工作中才能從經濟起點上緩解社會不平等，真正培養人們的能力、自信和對未來生活的希望與進取精神。其次要提高靈活就業的能力，通過政策引導非正規就業和小型企業的發展給個人提供充滿希望的機會，使人們發揮自己的創業性技能，掙來收入，改善自身的福利。再次是提高收入保障和持續就業的能力。聯合國《2007年世界社會狀況報告：就業議程規則》指出，全球就業形式漸趨為非正式就業和短期合同，隨之而來的問題是非正規就業者應享待遇隨之減少并缺少就業安全感，力量均勢變得更有利于雇主。法定監管正在被伴隨全球化發生的自由化的一部分——自我監管所取代，這使得工作更加沒有安全保障。在我國這種趨勢也日漸明顯。貧困者能夠就業但沒有充分的收入保障和持續就業的能力，欠缺權利和長久意識。社會政策在確保貧困者持續就業能力方面應當發揮其調整作用，需要政府要求所有企業以簡單和低成本的方式正式注冊。非正式生產者的資產應作為企業財產注冊，從而為這些資產提供適當的法律地位。確保所有工人都擁有書面合同從而使其有效地獲得勞動法或普通法的保護。要允許國家相關機構和工人機構、雇主和政府之間進行商議和談判以達成社會契約。最后應培育貧困者的“經濟認知能力”[9]（Weyers，2001）。要使貧困者通過對家庭預算的合理管理達成更好的日常經濟決策，了解經濟運作的方式和通過有酬工作而參與經濟，培養他們進行商業交易的議價能力，以及管理財產、利用財富、創造財富的能力。要制定政策培養人們的商業、融資和信貸的能力，尤其是貧困者的保險意識，使他們認識到保險是一種利己也利他的社會行為。

3.國家路徑：聚焦于發展能力的啟動資源公平，推行資產社會政策。通過資產社會政策，將社會保障的焦點直指個人資產，推動人們尤其是窮人擁有和積累自己的資產。資產能為個人提供資源控制、財務安全和應付大宗意外支出的能力，資產是對未來的投資，它使人們擁有把握機會的可能（Paxton，2002）[10]。為此，國家通過公共政策干預手段為每一個社會公民提供的最基本社會資產，是為公民提供創造未來的啟動資源，也是公民應對風險的經濟抗逆力的最基本保障和底線。在我國現實國力允許的情況下，實施普惠制的社會保障制度，實施養老、醫療、住房保障等制度，是幫助個體和家庭通過更深入地參與勞動力、資產、信用和保險等市場獲得穩固物質積累的政策。創造條件使貧弱者更易擁有資產，從而有效阻止風險社會地位的向下流動。進一步推進教育公平政策，教育尤其是初等教育的社會回報率很高，主要緣于教育的外部性特征。我國當前政策調整的首要任務是教育資源應更多地向貧困家庭和貧困地區傾斜，以解決教育的不公平現象。由國家為貧困家庭提供教育補貼，使用教育券，保證兒童的教育經費不被挪作他用。嘗試建立從出生開始的兒童發展賬戶（CDAs），新加坡的PSEA（Post-Secondary Education Account）、英國的CTF（Child Trust Fund）、韓國的CDAs（Child Development Accounts）、美國的 KIDS（Kids Investment and Developmen）等項目是兒童發展賬戶政策在多國的實踐。CDAs的建立具有多重效用：第一，資產建設是一個長期的過程，早期啟動可培養終身資產潛力，帶來更多的積累。第二，擁有資產能夠更容易也更有效地在生命早期積極培養兒童的正確的世界觀和人生觀。第三，以家庭資產積累為基礎的針對兒童的資產建設政策具有乘數效應，家庭中的其他成員將從中獲益。第四，可直接和最有效地改變人的社會地位，并消除貧困的代際傳遞。

4.政治路徑：聚焦于政治起點的公平，將社會保障作為公民的基本權利。在伴隨著工業化、城市化和全球化的進程形成的流動社會中，公民尤其是貧弱者需要克服流動性帶來的安全感缺乏的狀況，在政治層面確保公民的基本生計資源，將公民社會權利與福利相連是可行之道。確保所有公民能夠受教育、有住房、衣食足、享受衛生及其他社會服務，是公民能力養成的基礎。為了提升貧困者應對風險的能力，必須賦予其參與風險利益分配決策的政治權利，由于“社會風險地位”的不同，風險更傾向于尾隨著弱勢的人們，而貧窮者往往無權參與風險利益分配的決策過程，例如環境污染較嚴重的工業項目往往被建在貧民區附近，而貧民通常無力阻止這一事實的發生。正如烏爾里希·貝克所言，帶給公司、商業部門、工業部門、科學和專業團體巨額財富的現代產業是風險的真正源頭，對風險的界定關涉巨大的經濟利益鏈條，在“風險是什么”的問題上，貧窮者沒有發言權。既得利益群體讓渡權利是上述政治賦權的前提條件，提高貧困者風險社會地位的政治起點上的公平程度最終將有賴于我國民主政治和憲政制度的不斷完善。

5.社會路徑：聚焦于挖掘潛能。上述社會政策能夠有效實施的前提是民眾能夠利用這些機會，但事實上，許多人缺乏自信，自尊不足、沒有動力或者因為個人問題太多而妨礙了他們的應對能力，面對這些問題，從公民社會中獲取力量正好能夠提供此類幫助。社會是民間力量的源泉，社會所提供的網絡資源創造了互惠型社會關系，穆瑟（Moser，1998）提出的資產脆弱性框架，把以社區為基礎的組織視為窮人的一項資產，可以承擔生產性的功能。社會路徑最大的特征是貼近民眾，通過社區實施社會政策會有更好的互動和回應，能夠更好地共享社區資源，更好地利用本土資源和民間傳統資源，更易激發民眾自愿參與的熱情，讓民眾在參與中挖掘潛能。例如學者Engelbrecht推行的SCEELD（經濟掃盲的社區教育）項目將目標確立為：在生活貧困者心中建立促進生產性觀念和對未來的希望，以促使他們做出經過明智而有利于自身的經濟決策。SCEELD的順利實施有賴于社區工作的開展，由社區工作人員通過實例角色參與的方式教給貧者，通過掌控自身收入來獲取生活必需品的技巧和能力，最終達到提升窮人的經濟自覺意識的目標。

[1]烏爾里希·貝克.風險社會[M].何博聞，譯.南京：譯林出版社，2004.

[2]謝爾頓·克里姆斯基，多米尼克·戈爾丁.風險的社會理論學說[M].徐元玲，等譯.北京：人民出版社，2005.

[3]Valerie Kozel，Pierre Fallavier，Reena Badiani.Risk and Vulnerability Analysis in World Bank Analytic Work（2000—2007）[R].World Bank，2008.

[4]Sen，A.Inequality Reexamined.Cambridge[M].MA：Harvard University Press，1992.

[5]Sen，A.Development as Freedom[M].New York：Knopf，1999.

[6]安東尼·哈爾，詹姆斯·梅志里.發展型社會政策[M].羅敏，等譯.北京：社會科學文獻出版社，2006.

[7]陳成文，劉俊，羅豎元.社會資本與弱勢群體子女教育——以城市失業人員和農民工為調查對象[J].貴州社會科學，2009，（4）：28—33.

[8]Lodemal，I.and Trickey，H.（eds）.An offer You Can’t Refuse：Workfare in International Perspective[M].Bristol：Policy Press，2001.

[9]Weyers ML.The theory and practice of community work：A South African perspective[M].Potchefstroom：Keurkopie，2001.

[10]Engelbrecht L.Economic literacy and the war on poverty：a social work challenge？ [J].Int J Socelfare，2008，（17）：166—173.

F061.4

A

1007－905X（2010）04－0112－03

2010-05-10

石奎（1972— ），女，河北東光人，桂林電子科技大學公共事務學院副教授，主要研究方向為公共管理、危機管理、社會政策。

責任編輯 姚佐軍

（E－mail：yuid＠163.com）