我國刑罰執行中的問題分析
——以監獄為視角

陳好彬

我國刑罰執行中的問題分析
——以監獄為視角

陳好彬

刑罰執行，是指監獄等刑罰執行機關對被交付執行刑罰的罪犯，依照法定職責和程序將生效的刑事裁判所確定的刑罰付諸實施的活動。我國刑罰的種類包括管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑、死刑、罰金、剝奪政治權利、沒收財產和對犯罪的外國人適用的驅逐出境。在這9種刑罰中，既有自由刑（死刑緩期二年執行、無期徒刑、有期徒刑、拘役、管制）、生命刑（死刑立即執行）、財產刑（罰金、沒收財產）也有名譽刑（剝奪政治權利）。刑罰執行的機關既有監獄機關（死刑緩期二年執行、無期徒刑、余刑一年以上有期徒刑），也有公安機關（管制、拘役、余刑一年以下有期徒刑、剝奪政治權利、驅逐出境）和審判機關（死刑立即執行、罰金、沒收財產）。其中，監獄機關負責執行的死刑緩期二年執行、無期徒刑和余刑一年以上的有期徒刑這三種刑罰，具有自由褫奪性、時間持久性、適用廣泛性的特點，最受社會的關注，因而成為我國全部刑罰執行的主體部分。

改革開放三十多年以來，在馬克思主義刑罰觀、鄧小平法治思想和社會主義法治理念指導下，我國的監獄的刑罰執行無論是在立法和執法方面都取得了巨大成績：以《中華人民共和國監獄法》（以下簡稱《監獄法》）為主體的刑罰執行法律體系初步形成，刑罰執行體制改革取得明顯成效，刑罰執行水平和罪犯改造質量穩步提升。正如2010年4月9日中共中央政治局常委、中央政法委書記周永康在北京與全國監獄勞教系統先進集體、先進個人代表座談時指出的：“近年來，全國監獄勞教系統把刑釋解教人員重新違法犯罪率作為衡量監管工作的首要標準，積極探索教育人、改造人、挽救人的新路子，各項工作取得了顯著進步，為維護社會和諧穩定、促進經濟社會協調發展作出了積極貢獻。”①但是，從發展的角度和社會和諧的視野來觀察，刑滿釋放人員重新違法犯罪的社會問題一直不容樂觀，監獄罪犯脫逃時有發生，一些地方監獄行刑領域的腐敗現象還比較嚴重，公眾對刑罰執行的滿意度還不理想。2010年3月11日，最高人民檢察院檢察長曹建明在第十一屆全國人民代表大會第三次會議上的工作報告中，在談到2009年的刑罰執行和監管活動監督時指出：“依法維護刑罰執行的嚴肅性，監督糾正減刑、假釋、暫予監外執行不當9883人，比上年增加98.1%。注重保障被監管人合法權益，對超期羈押提出糾正意見337人次，同比增加86.2%。對監管活動中的其他違法情況提出糾正意見22268件次，同比增加91%。”這說明，我國監管場所存在的問題是比較嚴重的，作為監管場所之一的監獄同樣也存在許多亟待解決的問題。那么，用科學發展觀來審視當前我國監獄刑罰執行的決策、立法和實踐，認真分析制約刑罰執行質量提升的非科學的觀念和問題，并予以有針對性的矯治和糾正，就成為提升我國刑罰執行公信力的關鍵。

一、在刑罰執行決策和立法立規方面，存在著“重打擊輕改造”的傾向

“打擊”和“改造”是我國社會治安綜合治理六個環節（打擊、防范、教育、管理、建設、改造）的一頭一尾，都非常關鍵②。然而一些地方決策機關對待這兩者的處理往往是“虎頭蛇尾”。在人、財、物等的資源配置上主要注重在社會面上的“打擊”的一面，忽視擔負“改造”任務的刑罰執行的一面。如在機構規格、人員配置、經費保障標準、裝備設施方面，負責“打擊”的公、檢、法機關就遠遠高于負責改造罪犯的監獄等執行機關。在警力配備方面，對擔負監管和改造雙重任務的監獄干警配備只提出按“干警占18%的比例配備”③，而對只擔任監管一項任務的公安看守所干警比例卻要求按照20%的比例配備④。在財政保障方面，我國某中部省份2009年度負責“打擊”任務的公檢法機關公用經費是人均27000元，而負責“改造”任務的監獄干警公用經費人均只有7500元，只占公檢法機關的1/4。在立法方面對“改造”的關注度就更低，有關改造罪犯方面的法律規范數量與偵查起訴審判領域相比就如九牛一毛，使得刑罰執行中的許多問題無法可依，以至于對造成影響社會穩定的因素的治理無法可依，如罪犯死亡的處理問題、罪犯勞動報酬怎樣實施問題、罪犯服刑期間的結婚權和知識產權等民事權利如何保護等問題，都存在法律空白。事實上，如果罪犯改造不好、重新違法犯罪問題解決不好，“打”是“打”不完的，甚至，如果處理不好“打擊”和“改造”關系，可能越“打”越多。出現“重打擊輕改造”的傾向，并非決策和立法機關的有意所為，既有歷史的因素，也有我國正處在社會問題多發期特點的現實因素，也有在社會穩定領域急功近利思想的因素，更有對刑罰執行重要性認識不足的原因。

因此，在決策和立法立規層面，必須清醒地認識到改造罪犯對實現刑罰目的和構建和諧社會的極端重要性。理論和實踐都證明，只有有了科學有效的刑罰執行，才能使刑罰目的得以實現。刑罰目的是指國家在刑罰的確定和運用過程中所追求的目標，“具體表現為立法機關制定刑罰、司法機關適用刑罰、行刑機關執行刑罰所希望達到的目的”⑤。公檢法機關投入大量成本通過對犯罪嫌疑人和被告人的偵查、起訴、審判，只是解決了犯罪的性質和刑罰的裁量，而要把審判機關裁量的刑罰真正落到實處，必須靠依法科學的執行刑罰。正如我國資深政法領導人，第一任公安部長羅瑞卿所說的那樣，如果我們對犯罪人“只會偵查、破案、審訊，而不懂得去改造他們，那么，我們的工作只做了一半，也許還不是很重要的一半”⑥。我國刑罰目的的內容是對罪犯的特殊預防和對社會其他有違法犯罪傾向的人的一般預防。依法嚴格執行刑罰就能夠使絕大多數罪犯在公正文明的執法環境中接受懲罰和改造，使罪犯體驗到罰當其罪、罪有應得、抗改受懲、從善被獎的刑罰心理效應，從而使絕大多數罪犯改惡向善，不再犯罪、走向新生，實現特殊預防之目的。公正的執行刑罰也能促使全社會的公民明辨是非、遠離刑罰并同違法犯罪作斗爭，特別是能使那些有違法犯罪傾向的人懸崖勒馬，以免受刑罰之苦，從而起到一般預防的作用。不僅如此，有效的刑罰執行還能起到對犯罪被害人的安撫功能，使犯罪被害人受傷的身心得以慰藉，促進社會的穩定和諧。

當前，從決策和立法層面加強對罪犯的改造工作，最要緊的是在司法體制改革中和修訂監獄法律法規時，明確和規范監獄刑罰執行實踐提出的重點難點問題，如：

1.針對在機構規格、經費保障標準、裝備設施標準方面刑罰執行部門與公檢法部門之間的落差過大、不協調，如何進行合理配置和規制刑罰執行機關的機構規格和經費設施標準問題；

2.針對罪犯結構的變化，如何貫徹寬嚴相濟的刑事政策，在維護罪犯合法權益的同時有效打擊反改造言行問題；

3.針對公眾維權意識的增強，如何有效處置部分罪犯親屬和刑滿釋放人員打著維權旗號沖擊監獄和侵害干警權益問題；

4.針對減刑假釋日益成為社會關注的焦點，如何規范和細化“罪犯日常考核”這個減刑假釋的執法依據問題；

5.針對現行《監獄法》和《人民警察法》對監獄人民警察職能權限規定的缺位和過于原則，如何正確界定和細化監獄人民警察的職權范圍問題；

6.針對中央領導把重新違法犯罪率作為衡量監管工作首要標準的要求，如何規范和細化刑滿釋放人員的銜接安置問題；

7.針對檢察機關對監獄檢察標準的細化提高，如何規范派駐檢察機關的規格、派駐工作與監獄日常工作的范圍劃分問題等。

二、在刑罰執行對象的管教方式方面，存在著“粗放執法”、“重管輕教”的問題

監獄刑罰執行實踐中，一些管教警察存在著“依法辦事束縛手腳”的錯誤觀念。1994年頒行《監獄法》以來，廣大監獄警察的依法治監理念得到確立和強化，多數監獄成為“法治監獄”、“平安監獄”和“文明監獄”。但仍有部分警察的相關工作沒有從傳統的“人治”的管理罪犯模式中轉變過來。特別是面對那些抗拒監管、不思悔改的罪犯，有些管教警察總認為對他們依法依規辦事沒有現場打罵體罰奏效，不善于運用法律規定的措施和程序予以管教。近年，隨著罪犯維權意識的提高和申訴控告渠道的暢通，干警不規范不文明執法的情況會很快公之于眾或被控告至有關機關，而一旦發現打罵體罰罪犯的現象，警察就必然就會受到處分。于是一些警察就產生不敢管理、不愿管理的思想，既不愿“打犯人一巴掌背一輩子處分”，也不愿做“警告一個犯人需要層層審查批準的麻煩事”。這表明，一些管教警察還處在由人治向法治轉變過程中的不適應狀態。他們也知道傳統的管理方式已經不適應新的形勢要求，但依法依規的文明執法習慣還沒有養成。

對罪犯的管理和教育，是改造罪犯的兩大基本措施，管理是“硬”性的，教育是“軟”性的，管理是對罪犯行為的約束與引導，教育是對罪犯思想的矯正與灌輸，兩者既各具作用又相互交織，共同促進罪犯的改惡向善。然而不少管教干警把重點放在了對罪犯的分類管理和分級處遇方面，不善于、不愿意用深入細致的思想工作搞清罪犯的思想類型，進行有針對性的分類教育和個別教育，而只是習慣于用罪犯的勞動行為表現作為衡量改造好壞的標準。事實證明，罪犯思想教育的削弱必然帶來罪犯思想改造的弱化和重新違法犯罪率的提高。

針對“粗放執法”的問題，首先，必須大力強化管教干警的社會主義法治理念，運用諸如“執法大培訓、崗位大練兵活動”類型的載體，著力強化依法行刑的理念和維護罪犯合法權益的理念。其次，加強對管教警察日常執法的行政監督、紀檢監察監督和檢察監督，通過監督促進依法行刑習慣的養成。再次，需要提升管教警察日常執法的科技含量。如可以借鑒北京市公安局豐臺分局為一線民警配發具有錄像功能的現場執法記錄儀的做法⑦，在決定對罪犯的獎勵懲罰、監獄突發事件處置、罪犯重大疾病診治和死亡處理、收監和釋放等環節使用，既可以對民警執法的合法性和公正性進行監督，又有利于公正合理地處理上訪投訴案件、維護罪犯和警察的合法權益。

應當認真處理好對罪犯管理和教育的關系。管理、教育、勞動是我國監獄在長期的工作實踐中形成的三大改造手段，三者應該是相輔相成、互為依托、相互促進的關系。但一些監獄干警將它們看成孤立或對立的關系，往往認為教育就是占領罪犯閑暇時間，管理就是為了懲罰，勞動只是為了經濟效益。事實上，管理和教育的目標都是為了改造罪犯，教育是促使罪犯改惡向善的治本措施，對罪犯的管理是一種看得見的行為教育。要確立管理就是一種教育、就是為罪犯的教育改造服務的觀念，把管理納入教育改造系統工程中去謀劃和實施。針對新時期罪犯結構的新情況新特點，要強力落實對每一個罪犯的個性化的教育改造方案，綜合各種有效力量，提高改造質量。正如周永康同志指出的“要組織單位、家庭和法律專家、心理專家、社會志愿者，加強對服刑在教人員的法制教育、文化教育、心理矯治、親情感化、就業培訓”。他還勉勵監獄人民警察：“大家雖然身處高墻大院，但要胸懷全局，牢記職責使命，既要公正廉潔執法，又要理性平和文明規范執法，通過艱苦細致的工作，使迷途的浪子回頭，使破碎的家庭團圓，讓人間多一份溫暖，讓社會多一份安寧。”⑧

三、在刑罰執行安全方面，存在著“重物防和技防，輕人防”的觀念

保持監獄安全穩定，不發生脫逃、疫情、又犯罪、哄鬧監獄等，是依法行刑、改造罪犯的前提。改革開放以來，我國監獄在安全工作上總結出了人防、物防、技防三大有效手段。物防，是依照《監獄法》第四十三條而設置的各種警戒設施和警戒隔離帶。技防，是與一定的警戒設施不可分離的安防科學技術能力。人防，是依照《監獄法》第四十一條、第四十二條、第四十四條而建立的以監獄內部管理、武警外圍警戒、周圍群眾聯防有機結合的監獄安全防范機制。“內管”、“外警”和“群防”構成了人防的三道防線。“內管”是由監獄人民警察負責實施的在監獄警戒線以內對罪犯思想行為的安全防范，“外警”是由人民武裝警察部隊負責實施的在監獄外圍和押解途中的警戒活動，“群防”是指監區、作業區周圍的機關、團體、企業事業單位和基層組織協助監獄做好安全警戒工作的各種活動。在防范各類安全事故方面，人防、物防、技防缺一不可。然而，隨著近年監獄布局調整和監獄信息化建設的發展，人們過分地依賴監管設施對監獄安全的作用，監墻越來越高，電網越來越密，監控頭越來越多，報警裝置隨處可見，甚至監獄修建得越來越豪華，以致于引起一些公眾不滿⑨，而罪犯卻被限定在日益狹小的生活和勞動崗位區域。似乎，在現代的設施和技術面前，管教干警對安全的作用越來越小了。一些管教干警的安防觀念也有所放松，日益把監獄安全的實現過多地依賴于安防設施，我國傳統的行之有效的教育改造手段自覺不自覺地被置于次要地位或被棄之不用。而日益被控制在嚴密而狹小范圍內的罪犯，煩躁、悲觀、輕生和厭惡勞動的心理問題愈來愈多。這使得不少先進安防設施的設置走向了人們設置它們的動機的反面。

事實上，人是最活躍最根本的因素，物防和技防屬于“被動防”、“行為防”，人防才是“主動防”、“思想防”。只有充分發揮人防在監獄安全防范中的主體作用，使罪犯“不想跑”、“不愿違規違紀”才是監管安全的治本之策。這就需要處理好人防與物防、技防的關系。面對新時期的各類罪犯，物防和技防當然很重要，而且是人防的重要基礎，但絕不能因此而忽視人防。物防和技防都是為人防服務的，如果沒有人防，那么，物防和技防就沒有了主體和方向。

在目前情況下，強化人防，主要是科學實施對罪犯的思想行為防控，建立健全監獄安全“四個工作機制”，確保監獄長治久安：一是完善責任機制，明確監獄長和全體干警所承擔的崗位責任，把監管安全、生產安全和衛生安全等捆綁在一起，簽訂安全責任狀，實行“一票否決制”，形成層層有責任、人人有壓力的責任制體系；二是加強防控機制，建立健全預防罪犯思想行為異變的各項監獄安全規章制度，特別是要建立和落實思想改造、心理矯治、矛盾化解機制，防范和控制影響監獄安全穩定的各類突發事件的發生；三是細化排查機制，建立健全監管安全、生產安全和生活衛生安全大排查制度，及時發現和排除監獄中存在的隱患、漏洞、險情等；四是健全應急處置機制，針對可能發生的監管安全、公共衛生、自然災害等危及監獄安全穩定的突發事件，制定《突發事件處置預案》，并結合實際開展多種形式的專門演練。

要積極探索和創新強化人防的方法措施。有的監獄探索的安全防范“四字法”值得借鑒：一“查”，通過檢查、督查、巡查、夜查等行之有效的方式，及時查補安全工作的不足和漏洞；二“聞”，根據獄情信息呈動態發展的規律，敏銳感知帶有共性的獄內罪犯思想動態起伏變化和熱點焦點問題，準確判斷監獄安全動態的走勢，合理布防和調整監獄防控措施；三“問”，通過與監獄基層干警座談、與罪犯個別談話等形式，多方收集獄內帶有個性的罪犯思想行為方面的安全問題，并從中篩選出防控機制中的薄弱環節；四“切”，根據監獄內發生的和可能發生的安全事件和案例，深入摸排深層次原因，并舉一反三，有效地杜絕監管工作的漏洞。

四、在刑罰執行的政務信息公開方面，存在著獄務公開上的“邀賞”現象和監獄媒體信息披露方面的恐慌心理

監管場所的獄務公開是我國政務公開的組成部分。自1999年司法部印發的《監獄系統在執行刑罰過程中實行“兩公開、一監督”的規定》實施以來，監獄逐步摘下了其神秘面紗，各地紛紛運用“監獄開放日”、“監獄長接待日”、“公示執法標準和結果”、“社會幫教”等形式讓全社會了解監獄。這些嘗試也確實起到了很好作用，使參觀監獄的人們親見了當今的監獄與影視作品中舊監獄的天壤之別，不少人對改革開放以來監獄的人道文明大為贊賞。但部分監獄由于獄務公開的理念有偏頗產生了一些負面影響：一是“示軟不示硬”，只公開那些依法教育感化罪犯的措施、設施等“軟”的一面，不公開那些依法懲罰管制罪犯的設施、手段等“硬”的一面，以至于使部分公眾認為“坐牢待遇好”。二是“示好不示壞”，只公示那些服刑罪犯中改惡向善的典型，不公示那些冥頑不化、不接受監管改造的罪犯情況，以至于使部分人認為“罪犯都是不錯的人”。

在刑罰執行的媒體信息披露方面，特別是在對待互聯網信息上，存在著恐懼和慌亂的思想。由于監獄警察工作環境的相對封閉和警力緊張等原因，互聯網知識的普及和使用率相對較低。一旦網上傳有監獄方面的負面信息或服刑人員家屬的申訴控告信息，監獄警察就顯得懼怕和不知所措，加上個別領導和監督部門的不問青紅皂白的批評，監獄警察就更顯慌亂，甚至托關系找“門子”將帖子撤掉，而不善于主動應對、積極回應，不善于以此為平臺宣傳國家的監獄方針政策和法律，引導公眾了解、理解、支持刑罰執行工作。

要全面開展獄務公開。獄務公開就是刑罰執行的政務公開。“要大力推行執法告知制度，最大限度地將執法依據、執法程序和執法結果公之于眾，確保執法權力始終在陽光下規范運行”⑩。要根據《中華人民共和國政府信息公開條例》和《監獄系統在執行刑罰過程中實行“兩公開、一監督”的規定》，除國家秘密和個人隱私之外將刑罰執行信息最大限度地提供給罪犯、罪犯親屬和公眾，“以公開為原則、以不公開為例外”。通過全面開展獄務公開，切實保障和維護公眾對刑罰執行的知情權、參與權、監督權，虛心接受執法監督員對刑罰執行的監督檢查，吸納罪犯親屬參加對罪犯減刑、假釋、監外執行的聽證。在我國，僅監獄的在押罪犯就有160萬，至少涉及160多萬個家庭，直接聯系著幾百萬人、上千萬人的喜怒哀樂。監獄只有嚴格公正文明執法、實行獄務公開，才能夠贏得這幾百萬人、上千萬人對黨的信任；相反，一次不公正不文明的執法或者對監獄的誤解，就會毀掉千百次的宣教，就會使許多人喪失對刑罰執行的公信力。

要克服獄務公開工作中的“虛榮邀賞”的做法，既要公開那些依法教育感化罪犯的措施、設施等“軟”的一面，也要公開那些依法懲罰管制罪犯的設施、手段等“硬”的一面；既要公示那些服刑罪犯中改惡向善的典型，讓公眾了解我國改造政策的先進，也要公示那些冥頑不化、不接受監管改造的罪犯情況，使公眾知道人民民主專政和懲罰的必要性。通過全面的獄務公開，使公眾全面了解刑罰執行機關懲罰和改造相結合的功能。正如董必武早就告誡我們的：“監獄是懲罰機關還是教育機關？這問題少奇同志在報告中說的很清楚，他說的懲罰與教育相結合，是完全正確的。列寧也說過，要強制與教育相結合。在監獄中對犯人應該進行教育，但不光是教育而無懲罰。如果沒有懲罰，與學校有什么兩樣？如果只給犯人以肉體與精神上的痛苦而不進行教育，也是錯誤的。要有教有懲，給以教育，而又強迫勞動。”

要正確對待有關刑罰執行的輿論監督和媒體信息。流言止于公開，謠言止于智者。隨著現代通信技術、網絡技術的日益發達，各類信息傳播迅速及時且暢通無阻。信息的傳播速度早已改變了過去以“天”計算的模式，而是以時、以分、以秒來計算。很多時候，政府信息發布與謠言之間就如同體育競技賽一樣。如果繼續沿用傳統的對信息保持“密不透風”的思維，顯然已跟不上現代社會的節奏。“歷史已經證明，隨著民主法治的發展，秘密主義和威權政治已經不能為政府帶來公信力，而只能引發公眾的質疑和抵觸，而政府無視公眾對信息和事實真相的需求、自說自話，同樣會導致其失信于公眾，這些都會嚴重影響政府治理的效果。相反，政府活動的可視化、公眾對政府活動的可參與化卻可以實實在在地提升政府權威”。要適應形勢，及時建立、完善刑罰執行的信息發布、監控、引導的機制和隊伍建設。對于社會關注的有關監獄執法和安全的重大熱點焦點問題的信息發布，首先是反應要快，不能讓官方信息發布速度跟不上坊間傳聞的速度。其次是實事求是、客觀公正，對于一些敏感、重大的事件，不能藏著、掖著，對出現的問題和失誤，要勇于向社會公示和道歉，要避免冠冕堂皇而無實質性內容的信息發布。再次是運用發表聲明、網絡對話、互聯網跟帖等形式，正確引導和批駁對監獄刑罰執行的錯誤認識。

五、在刑罰執行警察隊伍建設上，存在著“重責任追究、輕執法保障”的觀念

一旦監獄發生了脫逃、暴獄、罪犯傷亡等事故，對有過錯的管教警察理所應當依法依規追究其行政或刑事責任。但對那些管教警察無過錯的獄內突發案件則不應追究責任，對那些因執法保障不到位而產生的事故也不應追究某一管教警察的責任。不僅如此，對那些英勇制止罪犯暴獄而表現突出的警察還應大力表彰，做到賞罰分明。實踐中，一些地方只要發現服刑罪犯又犯罪或自殺，就不問青紅皂白地處分管教警察，“處分泛化和擴大化”現象有所蔓延。勞動是改造罪犯的基本手段，要組織罪犯勞動就肯定會讓罪犯接觸到可能被當做兇器的生產工具或原料，而一旦罪犯突發惡念就有可能利用生產工具、材料傷害他人、自殺等。事實上，即便在嚴格依法文明管理的情況下，少數服刑罪犯也可能因為前途渺茫、配偶離婚等原因而突出自殺念頭。在日常生產生活中，一個罪犯要想自殺是隨處都可能實現的。如果一發生罪犯自殺就一律處分直接管理罪犯的監區警察，就必然造成監區警察缺失安全感和職業榮譽感。近年，一些地方和部門的領導有一種亟須改進的思維模式：一旦監獄發生事故，就不問青紅皂白地處分干警，而不論干警是否有過錯，也不考慮和解決事故背后存在的執法保障方面的問題，如警力嚴重不足、經費沒有足額保障等。如我國一中部省份省屬23所監獄配備警察與押犯的比例僅為15%，遠低于國務院《關于研究解決監獄困難有關問題的會議紀要》（國閱〔2001〕73號）規定的18%的要求。警力的不足，導致干警工作負荷過重，“八小時的工資待遇，十二小時的工作時間，二十四小時的工作責任”就是真實寫照。罪犯的直接管理和教育改造難以落到實處，勢必影響安全穩定和罪犯改造質量的提高。2009年10月17日發生的呼和浩特第二監獄四名罪犯殺害管教警察越獄脫逃案件，罪犯就是利用生產工具作案。由于警力緊缺，該監區只有兩名警察組織一百多名罪犯生產勞動。四名窮兇極惡的兇犯輕而易舉地控制和殺害了帶班警察。案發后，有五名監獄警察被刑事處理，而那位英勇抗擊罪犯暴獄身受罪犯數十刀犧牲的監獄警察事跡卻沒有給予應有宣揚。

必須大力強化刑罰執行隊伍的組織保障和法律保障。對于在依法行刑、廉潔執法、防暴制暴方面有突出成績的監獄人民警察要像公安系統其他部門一樣廣泛宣傳，提升監獄人民警察的職業自豪感和工作自信心。要認真落實國務院《關于研究解決監獄困難有關問題的會議紀要》（國閱〔2001〕73號）中關于“按照1981年第八次全國勞改工作會議提出的干警占18%的比例配備，目前干警編制不足18%的省份要盡快達到這一比例”的規定。在此基礎上，應當建立監獄人民警察常態增長和招錄機制，從根本上解決警力緊張問題。實踐證明，18%的警犯比例，也已經不能適應現代監獄發展的要求，需逐步提高警力配備標準：低度、中度戒備監獄應按20%配備，高度戒備監獄以22%為宜。女犯監獄、未成年管教所、關押特殊犯如艾滋病犯、職務犯等的監獄，應當提高到25%。要認真落實應有的財政保障和監獄人民警察合法權益保障。在從嚴治警的同時，落實素質建警、從優待警的具體措施，使監獄的財政保障、設施保障水平與公安機關基本一致。

六、在刑罰執行的檢察監督與被監督的關系上存在錯位現象

根據我國目前的法律規制，與對其他機關的法律監督不同，檢察機關在每一個監獄都設有駐監獄檢察室進行現場同步監督。于是一些地方在檢察監督與被監督的關系上就出現了錯位現象。一是抵觸監督：一些監獄或干警不理解檢察機關對刑罰執行的監督工作，對檢察機關的監督活動存有抵觸情緒，對檢察機關存有戒備心理，出現問題或事故不及時通報駐監獄檢察人員。二是監督權濫用：一些駐監獄檢察人員在監督權的定位上有錯位。其表現是，變監督為執行，代監獄決定刑罰執行事項，工作上存在代行行政領導的越位現象，做了大量本應由執行部門做的事情，引起了監獄的不滿。

《刑事訴訟法》第二百二十四條規定：“人民檢察院對執行機關執行刑罰的活動是否合法實行監督。如果發現有違法的情況，應當通知執行機關糾正。”對于刑罰執行的檢察監督的正確定位，首先應該包含有對刑罰執行機關執行刑罰活動過程的知情權。其次，檢察機關對監獄刑罰執行過程中的決定都有依法進行建議、糾正的權力。

從監獄刑罰執行的角度，必須端正對檢察監督的認識。不受監督的執法容易腐敗。廣大刑罰執行干警不是生活在真空里，在腐敗問題上沒有天然的免疫力，再加上刑罰執行干警每天置身于罪犯之間，經常接觸社會陰暗面，容易受到社會消極因素的影響。必須按照黨中央推進司法民主的要求，真正把刑罰執行工作置于廣大人民群眾的監督之下。當前情況下，刑罰執行工作在認真接受法定的檢察監督的基礎上，接受監督的內容還應進一步拓展：從收監、減刑假釋、保外就醫到釋放，凡不涉密和個人隱私的，應一律主動置于監督之下；接受監督的層次要進一步擴大：從分監區、監區、監獄到省級監管機關都要認真接受監督；監督的主體要進一步擴大：除日常接受檢察機關的法律監督和紀檢監察監督以外，還要積極接受人大機關的權力監督、政協機關的民主監督、公眾及媒體的社會輿論監督等。

從檢察監督工作者的角度，駐監獄檢察人員要正確看待和正當適用檢察權力資源。不能倚仗國家賦予的刑罰執行監督權力，從個人好惡出發，代行刑罰執行，甚至毫無根據地糾問、威嚇監獄人民警察。即便發現違法違規現象，也應按照法定程序辦理。最近，有學者提出了“檢察官要合法有節制地運用自己所掌握的權力資源”的問題：“全國各級檢察院每年受理一百一十余萬起的刑事罪案，這些案件多數屬于普通刑事案件，大都是在沒有干預和很少被監督的情況下，由檢察院獨立審查作出程序性決定的。眾多的案件以及機制上的不完善，都給檢察官留下了裁量的余地。尋求檢察裁量權，存在有權力變異的憂念。權力極易膨脹，司法克制是必需的。”?不受監督的權力都有可能腐敗，檢察裁量權僅靠檢察機關內部制約監督顯然不夠，它實際存在有受認度檢驗問題，即在民眾中的認同和接受程度。可以嘗試開展被監督單位對檢察監督工作的評議制度。

七、保外就醫上存在“重社會防衛、輕病犯權益保障”的傾向

司法實踐中，從監獄保外就醫的罪犯，治愈率較低、死亡率高，相當一部分被保外就醫的罪犯，其親屬不愿充當保證人、不積極為病犯治病，甚至片面認為“監獄甩包袱，不能干活了，就扔出監獄”，有的將被保外就醫的罪犯主動又送回監獄。一旦被保外就醫的罪犯病亡，有的罪犯親屬就借機糾集人員上訪或圍堵監獄，并提出賠償的非分要求。出現這種情況，有罪犯親屬不積極為病犯治病的原因，有罪犯親屬借機提出非法要求的原因，也有保外就醫疾病標準過嚴、社會危害性難以評估的因素。目前的保外就醫疾病標準存在于司法部、最高人民檢察院、公安部于1990年12月31日制定發布的《罪犯保外就醫執行辦法》和《保外就醫疾病傷殘范圍》之中，這個疾病傷殘范圍規定的符合保外就醫的疾病標準過高，已嚴重滯后于醫學的發展和公眾的現代健康理念，按照這個標準，不少罪犯的疾病達到規定條件后，即便保外就醫也難以治愈。如《保外就醫疾病傷殘范圍》第二十三條規定“各種惡性腫瘤經過治療不見好轉者”方能保外就醫、第五條規定“各種肝硬變所致的失代償期”方能保外就醫等。對于患病的罪犯，盡管監獄予以積極治療，但由于監獄的醫療條件有限，只能等到罪犯病情發展到比較嚴重的程度方能辦理保外就醫，這樣往往錯失治療機會，貽誤病情，失去了保外就醫的本意。即便罪犯疾病條件符合了，按照《罪犯保外就醫執行辦法》規定，還必須“執行原判刑期三分之一以上”方可保外就醫（病危除外）。而且，一個罪犯要得到保外就醫，除符合前述刑期條件和疾病條件外，《刑事訴訟法》第二百一十四條第二款還規定：“對于適用保外就醫可能有社會危險性的罪犯，或者自傷自殘的罪犯，不得保外就醫。”而何為“可能有社會危險性”，卻沒有操作標準。受此模糊規定的影響，在實際操作中，一些監獄干警為避免保外就醫罪犯出獄后違法犯罪而承擔把關不嚴的責任，往往堅持寧嚴勿寬、明哲保身的原則，能不辦的就不辦，從而導致一些符合保外就醫條件的罪犯不能及時依法被保外就醫。

針對上述情況，一是要盡快修改完善《刑事訴訟法》關于保外就醫的規定、《罪犯保外就醫執行辦法》和《保外就醫疾病傷殘范圍》。要從社會主義人道主義、維護人權的高度恰當確定保外就醫疾病標準，取消保外就醫必須“執行原判刑期三分之一以上”的規定，明確“可能有社會危險性”的評估標準和程序。二是做好保外就醫罪犯的法律交接和社區矯正工作。認真落實2009年6月15日中央社會治安綜合治理委員會辦公室等五部門聯合下發的《關于加強和規范監外執行工作的意見》（高檢會〔2009〕3號）中對保外就醫罪犯的法律交接規定：“監獄管理機關、公安機關決定罪犯暫予監外執行的，交付執行的監獄、看守所應當將罪犯押送至居住地，與罪犯居住地縣級公安機關辦理移交手續，并將暫予監外執行決定書等法律文書抄送罪犯居住地縣級公安機關主管部門、縣級人民檢察院監所檢察部門。”有關基層司法行政和公安部門對保外就醫罪犯要做好有針對性的社區矯正。

八、減刑和假釋比例嚴重失調

監獄在建議減刑假釋工作中，對建議減刑適用多，甚至有些濫用，而建議假釋的適用率極低。就全國而言，每年獲得減刑的罪犯占在押犯總數的比例30%左右，假釋只占1.5%左右。我國中部一押犯大省，2004年至2009年5年間，減刑平均比例是30%，而假釋的平均比例不到0.1%（見表1）。事實上，假釋并不改變原判刑罰，而只是刑罰執行方式的變更，國內外的司法實踐都證明，假釋既能鼓勵罪犯的改造積極性，有利于罪犯的再社會化進程，又能最大限度地減少行刑成本、減輕納稅人的負擔。在國際司法領域特別是英美法系國家，假釋是監獄激勵罪犯改惡自新的主要的和基本的司法方式。

表1 ：2004-2009年某省監獄系統罪犯減刑假釋比例

我國的罪犯假釋適用率低，除社區矯正機制不完善以外，還有一個十分重要的原因，是監獄不愿、不敢對罪犯申報假釋，法院也不愿意裁定假釋。由于建議假釋必須具備“不致再危害社會”的實質條件，那么，如果建議假釋，就會要求直接管教罪犯的分監區、監區干警對擬建議假釋的罪犯是否達到“假釋后不致再危害社會”做出證明或承諾，而絕大多數干警不愿做出這種不合理的證明或承諾。因為一旦發生被假釋者在假釋期間重新違法犯罪，就會“倒查”和追究監獄警察。正如徐靜村教授坦言：“倒查”制度的存在，即罪犯假釋后又犯罪的，要追究獄警和法官的責任，導致獄警不敢申報假釋。

解決減刑和假釋比例嚴重失調的問題，需要在司法改革和刑事法律修改時將《刑法》第八十一條規定的“假釋后不致再危害社會”的規定予以取消或修改。任何不帶偏見的人都會認識到：“不致再危害社會”是對未然行為的判斷，無論是刑罰執行機關還是人民法院對假釋犯出獄后的行為做出準確預測都是極其困難的，逼迫其做出精準判斷，只能走向唯心主義的死胡同。事實上，假釋人員的再犯罪是一個復雜的社會問題，罪犯被假釋后，作為一個獨立的社會個體，誰都難以保證他不會再次犯罪。即使再次犯罪也是多種原因造成的，不能由此反證不符合假釋條件，更不能機械地去追究建議和決定假釋環節的責任。事實上，如果能夠保證罪犯釋放后不致再危害社會，就沒有必要規定假釋考驗期了。一方面規定“假釋后不致再危害社會”才能假釋，另一方面又規定對被假釋者進行監督、考驗，這種規制本身就是自相矛盾的。因此，應當取消《刑法》第八十一條規定的“假釋后不致再危害社會”的假釋條件限制；也可以考慮“將刑法第八十一條中‘假釋后不致再危害社會’改為‘承諾假釋后不致再危害社會’，使責任由被假釋者承擔，廢除‘倒查制度’。

注釋：

①《圍繞最大限度化解社會不和諧因素以改革創新精神做好教育改造工作》，2010年4月10日《法制日報》，第1版。

②1991年3月2日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過的《全國人大常委會關于加強社會治安綜合治理的決定》指出：“要進一步完善促進社會治安綜合治理的法律、法規，把社會治安綜合治理包含的打擊、防范、教育、管理、建設、改造等各方面的工作納入法制軌道。”1991年2月19日《中共中央、國務院關于加強社會治安綜合治理的決定》指出：“社會治安綜合治理的工作范圍，主要包括‘打擊、防范、教育、管理、建設、改造’六個方面。”

③2001年12月1日國務院《關于研究解決監獄困難有關問題的會議紀要》（國閱〔2001〕73號）規定：“按照1981年第八次全國勞改工作會議提出的干警占18%的比例配備，目前干警編制不足18%的省份要盡快達到這一比例。”

④1991年10月5日《中華人民共和國看守所條例實施辦法》（公通字〔1991〕87號）第三條：“大中城市看守所，一般按月平均人犯數的百分之二十配備。”

⑤參見趙秉志主編：《刑罰總論問題探索》，法律出版社2003年版，第4頁。

⑥陶駟駒：《新中國第一任公安部長——羅瑞卿》，群眾出版社1996年版，第119頁。

⑦“今后民警在出警時必須使用記錄儀如實記錄出警全過程，并在24小時內將當天的資料交給指定人員進行保管，根據系統設置，民警無法刪改任何記錄信息”。見《北京民警配發執法記錄儀 出警必須全程記錄》，2010年3月25日《法制日報》，第1版。

⑧“2010年4月9日，中共中央政治局常委、中央政法委書記周永康在北京與全國監獄勞教系統先進集體、先進個人代表座談”。見《圍繞最大限度化解社會不和諧因素以改革創新精神做好教育改造工作》，載2010年4月10日《法制日報》，第1版。

⑨參見《江蘇豪華監獄堪比“白宮”》一文，載2009年 11月26日《信息時報》。

⑩孟建柱：《著力強化五個能力建設 全面提升維護穩定水平》，《求是》2009年第23期。

2010-04-20

陳好彬（1963— ），男，河南杞縣人，河南省監獄管理局刑罰執行處處長，天津大學管理工程博士研究生，中國監獄學會刑罰執行專業委員會委員。

責任編輯 韓成軍