鄰里網絡：自組織的社會結構*——解讀城市社區自治的一種分析框架

陳偉東

(華中師范大學，湖北武漢4300 79)

鄰里網絡：自組織的社會結構*
——解讀城市社區自治的一種分析框架

陳偉東

(華中師范大學，湖北武漢4300 79)

城市社區自治應該包括社區內組織間的自組織網絡、社區內鄰里間的自組織網絡。但目前，社區內各種組織之間的權利關系處于被組織階段，社區鄰里網絡處于自組織發育階段。社區發展取決于政府改革，政府適應國家、市場、社區之間功能分化的需要，才能走出“全能政府模式”的困境。

城市社區：自組織網絡；政府改革

一、理論假設和概念修正

本文的研究建立在四個假設上：（1）人性假設。人的社會性就是社會成員組織起來協作共事，組織起來是人的內在需要和基本權利，不論是“被組織”，還是“自組織”，有組織總比無組織更有利。（2）自組織優勢假設。社區成員的“自組織”比“被組織”更有利，“自組織”有利于參與者之間面對面協商，頻繁溝通，體驗合作價值，欣賞合作喜悅，增進相互信任，降低交往成本，獲取更大收益。（3）自組織條件假設。只有具備一定條件特別是制度條件，社區成員才會“自組織”起來；在條件不具備的情況下，某種外部力量的介入是必需的，外部力量的角色是輸入者和協調者，這是社區從“被組織”轉入“自組織”的關鍵。（4）自組織過程假設。在中國，社區治理需要經歷一個從被組織向自組織轉換的過程，其具體演化路徑是從社區內鄰里網絡過渡到社區內組織網絡。

上述假設是我們對學術界流行的“自治”概念反思的結果。學術界流行的“自治”概念存在明顯缺陷，需要重新界定社區自治這一核心概念。

學術界一般采用《布萊克維爾政治學百科全書》中的“自治”概念，它強調的關鍵問題是行為主體的“自主權”，包括文化的自我表達權、司法程序的獨立權和平等權、地方共同體的自主權、民族國家的獨立權等。據此，對于社區自治，學術界流行的觀點是：“社區自治是政府管理之外的社會自治”，即政府管理行政事務，而社區居民通過自己選舉產生的自治組織來管理社區公共事務。這種觀點主張政府組織與社區自治組織分權，使后者成為一個獨立的權利主體，這具有合理性的一面。但是，這種觀點存在明顯缺陷：

一是社區組織的“全能化”傾向，似乎社區組織可以包攬除行政事務以外的其他所有公共事務。社區公共事務本身具有復雜性、多樣性和動態性特征，任何一個組織不能包攬社區公共事務。有效治理社區公共事務需要各類組織在功能上合理分化，諸如，政府組織承擔行政管理職能，社會中介組織（社區醫療保健中心、社區社會工作服務站、社區社會保障中心、社區物業管理公司等）承擔公益性、專業性服務職能，社區組織承擔居民權益表達、保護職能，鄰里組織履行互助服務功能。

二是政府組織與社區組織的“對立化”傾向，即政府組織和社區自治組織各自管理自己的事務，兩者不相關，這是從一個極端走向另一個極端：從過去政府完全控制居委會走向政府與居委會的絕對分離。在社區自治中，政府“既不是一只無形的手，也不是一只沉重的手，而是一只有力推動的手”，政府的功能包括輸入能量和直接介入，政府應該向社區輸入制度、資源、公共設施等，同時，直接參與某些社區事務的治理。大多數政府部門需要從社區逐步退出，讓渡給相應的社會中介組織、社區組織，但是對于外部性極強的公共事務需要政府直接參與。

三是自治要素的“簡單化”傾向，即僅僅強調社區自治組織的自主權，而忽視另外兩個關鍵問題：自主的行為主體之間如何協調權利關系以防止沖突？他們之間的權利關系是“自我協調”還是“被他人”協調？在現實生活中，行為主體的自主性越強，人與人之間、群體與群體之間、組織與組織之間的利益矛盾就越明顯，就越需要建立一種權利關系的協調機制；如果僅僅強調行為主體的自主權，而忽視構建權利關系的協調機制，那么，利益矛盾和利益沖突不僅得不到抑制而且會愈演愈烈。如果一個社區內部的各種行為主體之間不能通過協商對話，消除分歧，增進共識，社區就不能出現“自我治理”秩序，也就只好靠外部力量的強制性干預，來建立某種“被人治理”的秩序。

消除流行觀點的缺陷，需要引入“自組織”概念。一般來說，自組織系統是指一個系統無需外界特定指令而自發或自主地從無序走向有序，形成結構性系統的過程；也就是說，系統在吸收外界輸入的“序參量”但不是具體行政指令的基礎上，進入一個自發或自主的演化過程。相反，被組織系統是指一個系統在外部具體指令的強制下，被動地從無序走向有序的過程。社會科學關注人類權利關系的協調方式。有的學者認為，廣義上的“治理可以指諸多方式中任何一種獨立活動的協調方式”，包括“市場機制”、“國家機制”、“自組織網絡”；狹義上的治理是專指“自組織網絡”。[1]即社會成員所建構的以信任與合作為基礎的自我協調機制，它不同于市場交易模式中的價格競爭機制以及國家等級模式中的行政命令機制。這是社會科學對“全能國家”和“全能市場”失效的一種積極回應。“至70年代，人們對國家的作用不再抱幻想；到90年代，對市場的作用也不再抱幻想，這才重新喚起人們對這種從未真正消失的事物的興趣”；人們發現“自組織”是一種最自然的、成本低而收益高的人類關系協調機制。[2]

借鑒人際關系協調上的“自組織治理”概念，我們可以把社區自治作如下界定：社區自治是指在一定的時空范圍（如樓道空間、居住區、街道轄區、城區等），社區成員不需要外部力量的強制性干預，就可以通過面對面協商，增進信任，消除分歧，采取合作行為，共同治理公共事務的過程，并逐步使社區進入“自我維系”狀態。“社區自治”的基本要素包括：①“自組織”資格各方彼此尊重對方的權利；②“自組織”基礎共同的利益紐帶；③“自組織”機制面對面協商，任何一方不得將自己意志強加于人；④“自組織”結構以行動者為連接點，以信任與合作為基礎的橫向關系網絡；⑤“自組織”績效自我管理和自我約束的秩序。社區自治的標志：①社區成員習慣于通過民主協商來處理公共事務，也就是說，民主協商成為社區生活方式和行為模式；②信任、合作成為社區主流價值，也就是說，社區成員親身體驗了彼此信任與合作的價值，誰也不愿意輕易地破壞彼此之間的信任與合作關系。

二、社區內組織結構的被組織

從價值判斷看，社區自治結構包括兩種基本形態：一是社區居民依托社區組織與社區內其他組織所建立的合作網絡，我們將它們稱之為社區內組織網絡；二是居民為滿足個性化需求而以個體身份自愿組成的參與網絡，我們將它們稱之為社區內鄰里網絡。根據參與者集合和制度規則的不同，社區內組織網絡包括四種具體形式：社區組織間（黨組織與社區自治組織）的協商網絡、社區組織與轄區單位間的資源共享網絡、社區組織與政府組織間的合作網絡、社區組織與社會中介組織間的協作網絡。社區內鄰里網絡也包括四種具體形式：樓道網絡、聯誼性小社團、志愿者行動、互助網絡。它們之間是以面對面協商、信任與合作為基礎的人類關系結構，不同于國家領域中的命令等級關系和市場交換領域中的等價交換關系。

社區內組織結構正處于被組織階段，這是與我國宏觀體制改革和社會結構分化的進程相關，國家、市場、社區的分化以及社區組織、社會中介組織、政府組織的分化尚處于初始階段，與此相適應，社區內組織結構也處于一種過渡狀態。我們通過問卷調查發現：對社區組織結構現狀的評價，只有17.6%的民政干部和19.3%的社區組織成員作了肯定性回答，而82.4%的民政干部和80.7%的社區組織成員作了否定性回答；對政府組織與社區組織間關系現狀的評價，僅有3.3%的民政干部和2.8%的社區組織成員認為完全理順，65.8%的民政干部和75.7%社區組織成員認為有一定的或者較大的調整但未完全理順，30.8%民政干部和21.5%社區組織成員認為依然是上下級關系。目前，社區內組織間的關系結構主要是以命令與服從為基礎的垂直關系結構，尚未形成以協商、信任、合作為基礎的橫向關系結構，其具體形式包括：一是社區黨組織、社區居民代表大會、社區協商議事委員會、社區居民委員會之間的上下級關系結構，最典型的是“沈陽模式”，俗稱“小黨委、小人大、小政協、小政府”；二是區政府和街道辦事處的各職能部門與社區居委會之間的上下級關系結構，這是一種普遍現象；三是開發商、物業管理公司、社區居委會之間的支配與服從關系結構，如武漢市江岸區百步亭社區組織模式。

社區內組織間權利關系的被組織是多種復雜因素造成的，明顯帶有體制轉軌特征。歸納起來看，這些原因包括：

（1）“單位制解體”給政府帶來過大的社會需求壓力。“單位制解體”是一把“雙刃劍”：居民因無法從“單位體制”內獲得資源以滿足自己的需求，因而他們把過去對“單位”的需求轉變為現在對政府和社區的需求。由于社會中介組織發育不夠且功能弱小，政府組織不得不被迫承接從“單位”轉移出來的社會職能；政府組織又因自己信息不足、財力不足、知識不足、能力不足而無法滿足居民需求，不得不向社區組織“轉嫁”任務甚至強制性地要求社區組織協助自己完成任務。當前，城市社區存在“過大的政府”、“過重的社區組織”、“過小的社會中介組織”的現象，政府組織包攬太多的事務，社區居委會承擔過多的任務，這與社會中介組織過于弱小密切相關。我們通過問卷調查發現：在接受調查的地方民政干部中，52.6%的人認為存在少量的社會中介組織但發育不夠，32.2%的人認為社會中介組織已經出現但作用有限，15.2%的人認為沒有社會中介組織。也就是說，“過重的社區組織”直接源于“過大的政府”，而“過大的政府”又與“過小社會中介組織”密切相關的。

（2）政府組織結構強制性輸入社區。中央政府和地方政府是社區建設的倡導者，是社區建設中制度創新的需求者和供給者，政府部門習慣于“蜂窩煤眼上下對齊”，從上而下地建立起與政府部門相對接的社區組織結構；作為制度供給者和需求者的政府，他們對中國政府組織運作機制較為熟悉，有著信息優勢和運作技巧，通過政府組織結構的模仿與改造，可大大地降低制度創設成本，也可避免政治風險。

（3）政府體制中的“條塊分割、各自為政”。各黨政部門出于“部門利益”最大化而“各自為政、相互拆臺”，其習慣性思維模式是簡單地將“社區”看作是傳統“單位”的替代物，試圖恢復“縱向到底”的政府管理模式，將自己的觸角延伸到社區，最好是把社區組織納入自己“隊伍”；其行為方式是從上而下地確立自己的考核指標，年復一年地進行檢查評估，樹立各自的“典型”或“模式”，并憑借各自的政治資源和利用行政手段強制性推廣。

從事實判斷看，社區內組織間的權利關系總體上還處于政府這一外部力量強制性干預的被組織階段，并沒有進入參與者之間面對面協商的自組織階段。

三、社區內鄰里網絡的自組織發育

社區自組織網絡的發育主要表現為鄰里網絡的出現和發展，這是社區自治的基礎性社會結構。

1、樓道網絡是本樓道居民為優化樓道秩序而自愿組成的自我治理網絡。樓道空間是涉及多個住戶權利的公共空間，是多種公共產品組合，包括墻面和地板清潔、路燈維護、進出方便、防盜門安裝與維護、鄰居相互尊重權利、人際關系和諧等。樓道公共產品具有三個特征：（1）共用性，任何人提供某項產品，都無法排除其他人“共享”；（2）不可分性，樓道空間無法分割，不能實行產權私有化；（3）部分排他性，某樓道有序或無序，其他樓道居民既不受益也不會受損。樓道空間的特性表明：每個人都有“搭便車”或“偷懶”的可能性；同時，社區組織可能因樓道空間受益范圍太小而缺乏積極性，政府組織更缺乏積極性。樓道秩序要么是本樓道居民自己建構，要么是處于一種無序狀態。樓道網絡的構建依賴于鄰里對本樓道紊亂的體驗而產生出自我治理的內在激勵，通過鄰居之間面對面協商，形成共識，采取合作行為。鄰里合作方式具有多樣性：共同出資安裝防盜門，共同出資建立公益基金，共同出資請人打掃衛生，構建“居民論壇”調解鄰里糾紛等。樓道秩序很難被組織起來，自組織比被組織更有效，成本更低、收益更大，并能持續下去。

2、聯誼性小社團是居民基于個人興趣或愛好而自發組成的自娛自樂網絡。這是目前中國城市社區生長得最快的鄰里網絡，包括各類文娛團體、體育團體、健身團體、高血壓俱樂部等各種類型。成員之間是因某種共同需要而自發組織起來，參與者可以隨時加入，也可以隨時退出，只要沒有出現公共空間“擁擠”現象，成員數量也可多可少。聯誼性小社團依賴于內在激勵而不需要外部力量（政府部門或社區居委會）的強制性干預就能進入自我維系狀態。目前，制約社區聯誼性小社團生存和發展的障礙主要是缺乏公用設施和公共活動空間。政府可以通過發放福利彩票和體育彩票，籌集公益基金，為社區提供公用設施和公共空間；轄區企事業單位可以通過資源共享，為社區居民提供公用設施和公共活動空間。作為外部力量的政府和轄區單位不宜直接介入小社團內部事務，否則會破壞它的自組織狀態。真正能開展活動的還是那些由居民自發組織起來的小社團，而政府規定的、社區居委會設計的小社團往往是有名無實。為了防止這些小社團演化為不良亞文化群體，政府可以根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》關于居民委員會有權監督居民履行《居民公約》的規定，指導居民和居委會將聯誼性小社團的成立和管理納入《居民公約》，由社區居委會監督。

3、互助網絡是以時間為交換媒介、以未來預期為動力、以社會效益為目的的社會交換網絡，是一種介于市場交換與志愿服務之間的一種社區互助網絡。（1）社區互助網絡不同于市場交換。它們之間區別是：一是交換媒介不同。市場交換是以貨幣為交換媒介，交換數量表現為貨幣數量；社區互助網絡是以時間為交換中介，交換數量表現為時間儲存量。二是交換性質不同。市場交換是一種討價還價，雙方交換同等價值的商品；社區互助網絡盡管存在著對未來回報的預期，但未來回報（得到服務的時間量）可能多于付出，也可能少于付出。三是交換動機不同。市場交易雙方著眼經濟利益；社區互助網絡的參與者著眼于未來福利，其動機是現在“己予人”，將來“人予己”。四是衡量標準不同。“社區活動和市場行為有很大的不同。在市場行為下，交換總是物質性和金錢性的，社會后果比起經濟上的得失來不那么重要。”社區互助網絡注重社會效益，如“在一個街坊內不同年齡的人之間的和諧相處的程度”。[3]（2）社區互助網絡不同于志愿者服務。一般來講，志愿者提供服務的出發點主要不是為了將來回報，或者說對未來回報沒有明確預期，是出于“利他主義”或追求某種“自我實現”（如體現自己的組織能力和在社區的影響力）。（3）社區互助網絡也不同于樓道網絡和聯誼性小社團。樓道網絡與聯誼性小社團的參與者之間的互動具有對稱性，每一個成員既是提供者、又是需求者，是提供者與需求者雙重角色的統一；內部成員在彼此的互動中分攤成本和共享收益，不“外溢”給第三者，他們之間是直接的信任關系。社區互助網絡是一個非對稱性網絡，角色上存在分離，現實提供者是未來受益者，而現在受益者可能僅僅是受益者而不能成為提供者；社區互助網絡需要建立以社區居委會為信用擔保的間接信任機制，預期者與現實受益者之間的信任關系是“借來的信任關系”。對于現實需求者資格確認（什么人可以享受免費服務）、服務項目確認（什么項目可以支取或存入）、服務時間確定（如何確認服務者的服務時間）、支付項目確認（在什么情況下現實服務者可以要求他人提供免費服務）、管理制度（怎樣存入時間以及怎樣支付時間）等等問題，都需要參與者之間面對面協商，通過一致性決策，形成共識，過半數表決規則或簡單多數表決規則，都會因相當一部分人存在分歧而不愿參加網絡，使網絡參與者達不到相應規模而難以持續。

4、志愿者行動是指具有志愿精神的居民自發組織的公益性服務網絡，它的產出為社區成員共享。社區志愿者行動包括規定性志愿服務和自發性志愿服務兩類。規定性志愿服務是指人們根據某種法律、政策規定或某個機構的要求而開展的義務服務，如寧波市海曙區開展的“黨員一人一個志愿服務崗位”的制度。自發性志愿服務是指志愿者個體或群體出于自愿而開展的義務服務，如鄰居出于愛心、同情心自發照顧孤兒、殘疾人、孤寡老人，退休教師志愿輔導中小學生，共同享受合作價值。社區志愿者行動要進入“自我維系”狀態至少需要以下條件：

（1）需要一定數量的志愿者，更需要社區領袖。社區領袖是那些具有志愿精神、創新意識和組織能力的人或群體，志愿精神是社區領袖應具備的個體品質，創新意識和組織能力是社區領袖之所以成為領袖的核心素質。社區領袖是“雷鋒＋企業家”；社區領袖的價值在于“不是自己一個人做雷鋒，而是組織大家做雷鋒”，或者說“不是自己做英雄，而是帶領他人做英雄”，從“雷鋒個體”發展為“雷鋒群體”；否則，就會出現一個“雷鋒”后面緊跟著一群“揀便宜”的人，“雷鋒”一走，又重新回到過去無序狀態。

（2）需要培育社區意識。社區志愿者和社區領袖的出現、數量增加、服務質量改善都與社區共同體意識的發育程度密切相關。中國城市社區意識是什么以及如何培育？這是一個值得探討的問題。我們發現：大多數社區都積極弘揚一種新的價值理念：“雙重家庭和諧論”（小家庭和諧與社區大家庭和諧的統一），它既不是“小家庭至上”，也不是“社區大家庭至上”，既不主張“小家庭侵害大家庭”，也不主張“大家庭侵害小家庭”，而是兩者之間的均衡。“雙重家庭和諧論”是一種新的價值理念：它既不同于“極端個人主義”，又不同于“極端集體主義”；它反映了居民對日益嚴重的家庭問題和鄰里問題的擔心以及居民對增強社區調解功能的一種期望；它是適應現代城市社區生活所需要的、合乎人性的價值理念。“只有當強有力的家庭紐帶不僅向內看而且向外看時，它才可能成為加強社會凝聚力的一種重要資源。這就是我所說的‘社會整合性家庭’的真正含義。家庭關系是更廣意義上的社會生活結構的組成部分。”[4]

（3）需要培養民主和寬容的社區氛圍。民主和寬容的社區氛圍是指家庭成員和社區成員逐步養成這樣一種生活習慣：遇事都相互協商、學會相互妥協，在相互協商、妥協中求得某種一致。民主和寬容的社區氛圍是志愿者生存和發展的社會認同機制，它是志愿者行動所必需的“社會性基礎設施”，它比“物質性基礎設施”（如社區公共活動設施等）更為重要，因為只有在這樣的社區氛圍下，志愿者行動才會獲得廣泛的社會認同，否則，人們會把志愿者作為市場經濟條件下的“怪人”和“落伍之人”。

（4）需要政府的適度介入。志愿者數量的多少、志愿服務范圍的寬窄、志愿服務程度的深淺，往往是判斷社區凝聚力、社區團結、社區文明程度的重要標志，也是一個城市、一個國家文明程度和綜合實力的重要標志。政府推動主要是建立一種激勵機制。對于大多數人來說，參與或不參與，不完全是一個“自愿”問題，而是一個“如何激勵”的問題，沒有相應的激勵機制，就不會有大多數人參與。政府可以通過制定制度來建立公民參與的激勵機制：①制定規定性志愿服務制度。規定性志愿服務雖然帶有一定的強制性，并給人們帶來一定機會成本（如減少了部分休閑和娛樂時間），但這種“強制性志愿服務”有利于增進全社會福利，每一個參與者都會從中受益，它有助于培養公民的奉獻精神、增進社會團結、塑造互惠和互信道德規范。②制定企業捐助志愿者組織的免稅政策。目前，我國由于缺乏這樣的制度，因而制約了企業向社區的捐助行動。③政府扶持志愿者組織走向專業化。政府可以通過項目招投標，將項目轉移給社區志愿者協會，由它們來運作，這可以通過志愿者的義務勞動以及與轄區單位的共建活動，來降低治理成本和減輕政府壓力。

從事實判斷看，城市社區鄰里自組織網絡正處于快速發育階段，其中樓道網絡和聯誼性小社團發育狀況較好，而社區互助網絡和志愿者行動仍受到體制性因素的制約，其持續性發展需要深層次的體制改革。

四、政府改革與社區自組織的發展

社區內組織網絡和社區內鄰里網絡的生存和發展，取決于政府體制改革，政府自身改革是社區、國家、市場分化以及社區走向自組織和體現合作伙伴關系本質的前提條件。

1、政府制定《社區法》。中央政府應制定新的《社區法》，為社區建設和社區自治提供法律秩序。目前，城市社區建設已經超出了居民委員會組織建設范疇，涉及社會結構、社會組織的功能分化和權限劃分，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》已滯后于社區建設實際。新的法律應該做到“四個明確”：一是明確界定社區在社會結構中的地位和功能，界定社區、國家、市場之間的關系，為社區發展提供必要的法律制度空間；二是明確界定政府系統內部的權利關系，為政府系統內部的功能分化和權利關系協調提供明確的法律依據；三是明確界定政府組織、房屋開發商、各人民團體（諸如工會、婦聯等）、社區組織、社會中介組織等之間的功能邊界和權限，為“政事分離”和“政社分離”提供法律依據；四是明確社區建設資金納入政府公共財政預算，建立競爭性的投入與使用機制，防止政府部門的壟斷。

2、創新政府系統內部權利關系的協調機制。政府系統內部權力關系的協調不在于是否建立了某種協調機構（如某某“指導委員會”），而在于協調是基于何種目的以及何種價值理念？它是出于完成某一政府部門的目標還是為了防止政府部門因“部門利益”沖突而各自為政？它是出于強化政府干預還是出于構建社區內部合作伙伴關系以及建立政府組織與其他社會組織的協商對話機制？英國社區重建經驗值得借鑒。英國社區重建的一條基本經驗就是：在中央和地方分別建立統一的協調機構即“社區重建委員會”，相關部門參與其中，并實行“項目官員”首長負責制，防止政府部門因“部門利益”的沖突而各自為政；同時，“社區重建委員會”的價值理念不是出于中央政府控制地方政府的需要，也不是出于地方政府控制社區組織和其他社會組織的需要，而是出于恢復社區自組織功能，重建政府組織、社區組織、社會中介組織、私營企業、居民之間的合作伙伴關系。

3、政府職能剝離與社會中介組織發育。發育社會中介組織和剝離政府職能需要以社區事務細分為依據。根據社區事務屬性以及供給主體的差異性，我們可以把社區私人事務與社區公共事務分開，即代換煤氣等收費性的便民利民服務項目，可以由經濟組織來提供，并通過市場來調節。另一方面，我們可以把社區公共事務細分為行政事務、專業性服務事務、社區組織事務、鄰里事務；凡是必須由行政執法主體來提供的公共產品就是行政事務，應該由相應的行政部門來獨立承擔，禁止將任務“轉嫁”給社區居民委員會；凡是可以由社會中介組織來提供的產品就是專業性服務事務，諸如老年大學、醫療保健等，分別交給社區文體中心、物業管理部門等社會中介組織；凡是可以通過居民自由結盟來提供的產品就是鄰里事務，應該讓各種鄰里組織自我服務；居民權利的表達和維護屬于社區組織事務，由民選的社區組織來承擔。

按照“政事分離”原則，各種事業單位從依附于市、區政府部門以及街道辦事處的行政系統中獨立出來，成為“事業法人”（國外稱之為非營利組織或社會中介組織）。政府把“劃槳”與“掌舵”分開，政府部門與“事業法人”在功能上分化，前者是公共服務的安排者、管理者、監督者，后者是具體的服務者，雙方脫離“父子關系”，“父子關系”只能產生“袒護”關系，不會產生監督關系。

社區事務的細分為社會中介組織發育和發展留下了充足空間；同時，社會中介組織的發育和發展是解決“過大的政府”和“過重的居委會”的出路。

4、政府輸入能量與社區自組織發育。政府介入社區自治是必需的，政府需要向社區輸入能量，這些能量包括經費、公共設施、公民意識、制度激勵等；其中，政府實施制度激勵應該十分小心和謹慎。政府應該是將外在制度和相關政府部門“嵌入”社區橫向網絡，而不應該將社區橫向網絡強制轉換為縱向網絡，即把社區組織納入行政“科層制”系統，若此，只會破壞社區成員之間的合作機制，滋生投機行為和依附行為。政府的制度功能在于促進社區成員互惠互利，推動社區成員在增進信任的基礎上進入自我協調權利關系過程，創造自我治理秩序。

政府創新人事制度，設立社會工作者職業，支持建立社會工作者協會，實行行業自治。設立社會工作者職業直接源于“三種社會需求”：一是全國不少高校開辦了“社會工作專業”，2～3年后，每年將有數千名“社會工作專業”的大學畢業生進入社會，需要就業；二是社區居民需求的多樣性和個性化，需要社會工作者通過專業化和人性化的手段提供相應服務；三是社會中介組織的發育和發展需要相應的人力資源。

總之，政府改革要有明確的宏觀發展戰略，必須從社會功能性結構分化即國家、市場、社區功能分化的高度來思考問題。國家、市場、社區是相互獨立、相互聯系、相互作用的三個必不可少的功能領域；其中，國家是以行政強制為基礎，以生產和消費一般性公共產品為主要功能，以追求全社會福利最大化為目的的高級公共領域；市場是以價格競爭和等價交換為基礎，以生產和消費私人產品為主要功能，以追求個人福利最大化為目的的私人領域；社區是以面對面協商為基礎，以生產和消費半公共物品為主要功能，以追求集體福利最大化為目的的初級公共領域。如果政府不能認識到：社區是與國家、市場不同的另一個功能領域，社區的本質是社區成員之間的合作伙伴關系，以及社區關系依賴于面對面協商機制，那么政府就很難走出“全能政府模式”困境，社區，自組織就難以發育和發展。

[1][2]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

[3]何包鋼，郎友興.尋找民主與權威的平衡[M].上海：華中師范大學出版社，2002.

[4]杰里米·里夫金.工作的終結─后市場時代的來臨[M].上海：上海譯文出版社，1998.

C91

A

1004-3160（2010）02-0028-06

*本文系2008年教育部人文社科重點研究基地重大項目《城鄉統籌進程中的社會管理體制改革研究》[編號：08JJD810156]系列成果之一。

2009-12-22

陳偉東，男，四川成都人，華中師范大學城市社區建設研究中心常務副主任、教授、博士生導師，主要研究方向：城市治理與社區發展。

黃有泰